CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

MARCO REFERENCIAL DE LOS TEMAS PRIORITARIOS PARA MÉXICO EN PANDEMIA

El primer capítulo, “Las acciones de gobierno en un contexto de pandemia en México: retos y alcances de las políticas públicas”, es la propuesta de Manuel Lara Caballero y Raúl Hernández Mar como un marco referencial y articulador del libro que presenta elementos comunes de análisis que permitan abordar los temas prioritarios para México en pandemia con un enfoque de políticas públicas. El objetivo fue analizar las acciones que el Estado mexicano a través del Gobierno Federal, los gobiernos estatales y municipales instrumentaron en materia de política social, salud, económicos y sociales enfocados a diferentes dimensiones de esta pandemia, además de realizar una reflexión sobre los retos y alcances de las políticas públicas en este contexto. En términos de acciones que el Estado mexicano instrumentó en materia de política social durante la emergencia sanitaria por el virus SARS-CoV-2 se identifican dos elementos centrales para aminorar los efectos de la crisis económica: i) incrementar los montos y adelantar los pagos de los programas sociales vigentes bajo el supuesto de que atienden a un porcentaje importante de la población en condiciones de pobreza multidimensional y vulnerabilidad, y ii) fomentar la creación de empleos, donde la cifra propuesta fue de dos millones que no se cumplió en su totalidad durante el año 2020; no obstante, el escenario en materia social luce desalentador porque el impacto del desempleo sobre el bienestar se espera que sea mucho mayor que la posible compensación por programas sociales. En materia de salud, se detectaron problemas estructurales del sistema de salud en México porque no se han invertido los recursos suficientes durante décadas, por lo que la pandemia no sólo los hizo visibles, sino que algunos de ellos se profundizaron; pero también existen algunos elementos para analizar: i) el número de muertos que México tiene el tercer lugar a nivel internacional a pesar de ser el número 14 por casos presentados; ii) los datos oficiales presentados que pueden mostrar un subregistro, y iii) cuestionar el apoyo que ha recibido el personal de la salud para contender la pandemia. En las estrategias económicas, la pandemia del coronavirus generó las condiciones para tener una crisis económica sin precedentes al enfrentar una recesión a gran escala porque las medidas de distanciamiento social tienen un costo significativo cuando se restringen

o paralizan las actividades esenciales y no esenciales porque afectan los sectores que más empleos generan como los servicios, comercio, turismo, construcción, entre otros, lo que genera distorsiones en el flujo circular de la economía al reducir los ingresos de los hogares y de las empresas, limitando el consumo y la inversión. Los resultados de la investigación indican que el éxito o fracaso de los diferentes tipos de apoyos instrumentados en materia de salud, económicos y sociales dependen en una parte importante de la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, donde existe una tensión natural por motivos políticos, donde la heterogénea configuración de fuerzas políticas en todas las entidades federativas generó una descoordinación con las medidas propuestas por el Gobierno Federal para contender la pandemia del coronavirus En este sentido, se perdió una oportunidad importante de coordinación intergubernamental donde en un escenario de recursos escasos, una mejor planeación en conjunto podría tener mejores resultados en el control de la pandemia y la búsqueda del interés social.

POLÍTICAS PÚBLICAS: RETOS Y ALCANCES EN UN CONTEXTO DE PANDEMIA

El concepto de políticas públicas se ha elaborado como un proceso de solución de problemas que tiene un doble significado: i) las situaciones sociales de interés público son reelaboradas conceptualmente utilizando el enfoque de políticas públicas como problema público, y ii) en consecuencia, las políticas son entendidas como una solución o respuesta para resolver dicho problema. Por tal motivo, su estudio es una construcción epistemológica para que la política sea objeto de conocimiento científico que permita descubrir y probar nexos causales, donde este apartado analiza primero la innovación en materia de política social que ha implementado el Gobierno Federal durante esta pandemia; después una reflexión sobre la simplificación de la construcción de la agenda pública donde prevalece la lógica del Estado en detrimento de las agendas de orientación comunitaria ante esta emergencia y, por último, un caso de un programa presupuestario que permite reflexionar sobre un enfoque importante de la disciplina de políticas públicas: el modelo por etapas o ciclo de políticas públicas. El segundo capítulo, “La innovación de la política social en el contexto de emergencia por la pandemia de Covid-19 en México”, es una propuesta de Mónica Adriana Sosa Juarico en el contexto del año 2018 en México, con la alternancia política del Ejecutivo Federal por el presidente Andrés Manuel López Obrador, fundador del partido político Movimiento de Regeneración Nacional (MORENA) quien, desde el inicio de su gestión, propuso la implementación de una política social renovada que prometía diferenciarse del esquema neoliberal que prevaleció en administraciones previas. En este sentido, a casi tres años de la puesta en marcha de esta nueva estrategia social, es pertinente preguntarse cómo ha evolucionado sobre todo considerando una coyuntura que planteó retos importantes asociados a la pandemia por coronavirus. El objetivo de este artículo es caracterizar la política social implementada por el Gobierno Federal en México con el fin de identificar su evolución y de ser el caso, los cambios o innovaciones que presentó para atender los efectos sociales de la emergencia sanitaria a partir de una tipología de seis posibles innovaciones que se han observado en América Latina en contextos de emergencia por desastres naturales. La investigación documenta cuatro tipos de innovaciones: i) adaptaciones, ii) expansión horizontal y/o vertical de algunos programas; iii) el Apoyo Financiero a Microempresas Familiares; iv) apoyo para gastos funerarios, donde estas últimas dos son ejemplos de intervenciones diseñadas exprofeso para aminorar los efectos de la contingencia. Los resultados del análisis indican que los programas presupuestales han contribuido de alguna manera a amortiguar los efectos sociales de la pandemia en México, aunque desde una perspectiva macro, el gasto destinado a desarrollo social sólo aumentó dos puntos porcentuales del Producto Interno Bruto (PIB) entre 2019 y 2021, esto es, de 17.3 a 19.3 por ciento, de tal forma que en el contexto de la emergencia sanitaria se designaron dos puntos para aminorar las consecuencias sociales, lo cual parece insuficiente por la magnitud de las crisis económicas. En cuanto a las innovaciones de la política social identificadas en el contexto de la contingencia sanitaria se consideran escasas respecto a lo planteado en el primer año de la actual administración, al menos en el conjunto de los principales programas sociales.

El segundo artículo, “Problemas de definición de agenda pública y gobierno. Lecciones a partir del manejo de la pandemia del Covid-19 en la Ciudad de México”, fue elaborado por Gabriel Pérez Pérez y Oscar Flores Jáuregui, y tiene como objetivo explorar la posibilidad de posicionar las agendas de orientación comunitaria formuladas desde las localidades, los barrios y los pueblos, frente a las lógicas de las agendas hegemónicas de carácter uniformador dentro de los procesos de definición de agenda pública para repensar el futuro después del coronavirus o incluso con él en nuestras vidas, y en la formulación de políticas públicas sostenibles encaminadas a apoyar aquellos que resienten directamente los efectos de la pandemia en los ámbitos más sensibles de las personas, como son la salud pública, el trabajo y el ingreso familiar, la educación, la violencia doméstica, el cuidado de los miembros de la familia, la vida de los menores y de los adultos mayores, entre otros aspectos. El trabajo señala la necesidad de recobrar el sentido público de las políticas contra el Covid-19, de posicionar en la escena política una agenda para las personas, para que lejos de ser una estadística más, se les permita hablar con su propia voz en medio de la pandemia y de la implantación del estado de excepción. En la mayoría de los países, la gestión de la emergencia sanitaria se ha planteado a partir del dilema entre viabilidad económica y salud pública; sin embargo, el estudio de la formulación de una estrategia para la contención y el tratamiento ulterior de los efectos del coronavirus, más que seguir una solo camino u hoja de ruta ideal, debe contemplar la lectura de un mosaico de particularidades. El marco teórico analítico propuesto por los autores para analizar los procesos de definición de la agenda pública y gobierno están dentro de la tradición de “hechura” o “elaboración artesanal” de políticas públicas, es decir dentro del policymaking, lo que permite definir y analizar el perfil de la agenda de gobierno de la Ciudad de México (CDMX) para hacer frente a la contingencia del coronavirus con base en el desempeño de sus principales instrumentos de planeación y de acción, para conocer el funcionamiento de las dependencias y agencias de gobierno que participan en estos esfuerzos con base en los datos del Inventario de medidas por contingencia Covid-19 obtenido del Portal de Datos Abiertos de la CDMX (2020). Esta estrategia metodológica permite discutir sobre los alcances y limitaciones del Plan de contingencia y de transición gradual a la llamada “nueva normalidad” comandada por el gobierno de la CDMX, para disertar en qué medida esta agenda está diseñada (o no) para incluir en su agenda las nuevas demandas y dinámicas sociales producidas por el efecto de la pandemia, mismas que parten de una lógica comunitaria; además de advertir sobre los riesgos de que estas lógicas no estuvieran contempladas en la definición del problema. Las reflexiones del capítulo apuntan a la necesidad de superar los límites de la perspectiva racionalista donde se otorga poca importancia a la etapa de definición de los problemas púbicos porque de este momento depende el encuadre de los objetivos que podría perseguir una agenda pospandemia y las decisiones que se tomen en las etapas posteriores de la política. El último capítulo de este apartado, “La ilusión de la banda transportadora: el ciclo de políticas y los cambios forzados en el programa jóvenes construyendo el futuro a raíz del Covid-19”, elaborado por Roberto Iván Piedra Ascencio y Alberto Arellano Ríos, presenta un caso de estudio de la forma en que los gobiernos se ven obligados en el contexto de la emergencia sanitaria por la Covid-19 a modificar las formas en que solían atender los problemas públicos, porque las políticas previas a la pandemia se encontraban diseñadas para funcionar en un contexto muy distinto al que trajo consigo la enfermedad; es entonces cuando las autoridades deben ajustar sus programas ya diseñados, implementados, e incluso evaluados, para que operen bajo la llamada nueva normalidad. Este escenario, en un nivel teórico-metodológico, conduce a la necesidad inmediata de repensar (e incluso replantear) uno de los enfoques más importantes de la disciplina de políticas públicas: el modelo por etapas o ciclo de políticas públicas. El Programa Jóvenes Construyendo el Futuro (JCF) en México permite observar las dificultades que presenta este modelo en un entorno de complejidad, que ha experimentado algunos cambios forzados, lo cual ha despertado el interés de los autores por repensar el enfoque por etapas. El documento analiza el programa JCF para mostrar evidencia de cómo las fases del modelo por etapas avanzan y retroceden de manera constante durante la vida de las políticas, con la intención de identificar las modificaciones que el programa se ha visto forzado a realizar a raíz de la pandemia de la Covid-19. La discusión no es si el modelo por etapas sirve o es un fracaso, si es anticuado o vigente y mucho menos todavía si debe ser utilizado o no como un paradigma de referencia. La reflexión de este documento apunta a la necesidad de señalar las formas en las que un contexto de incertidumbre y complejidad como la emergencia sanitaria ha forzado a las políticas públicas a adaptarse, y con ello, se ha puesto el foco en la ilusión de la banda transportadora, es decir, en la creencia de que una fase del modelo avanza hacia la otra hasta llegar a un fin que al mismo tiempo es un nuevo comienzo.

DESAFÍOS DE LA SALUD EN MÉXICO EN PANDEMIA

El Estado mexicano a través del Gobierno Federal, los gobiernos estatales y municipales instrumentaron apoyos en materia de salud enfocados a disminuir el número de contagios y de muertes, concientizar a la población y fomentar una cultura de cuidado individual y colectivo, mejorar la atención hospitalaria y cuidados de los pacientes que presentan desde síntomas leves a graves, destinar recursos adicionales al sistema y subsistemas de salud para evitar su saturación, entre muchas otras acciones. Por tal motivo, en este apartado se reflexiona sobre los desafíos presentes y futuros en materia de salud que México debe enfrentar para contender la pandemia asociada con el virus SARS-CoV-2, porque es importante conocer sus problemas estructurales, retos y desafíos en el corto, mediano y largo plazo para realizar acciones que permitan un adecuado ejercicio del derecho a la salud. El segundo apartado del libro inicia con el artículo de Laura Valencia Escamilla, “La política social, los servicios de salud segmentados en México y sus efectos en el contexto de la emergencia sanitaria”, que tiene como objetivo mostrar parte del origen de las fallas del sistema de salud en México, producto del remanente epidemiológico que aún persiste (como la desnutrición o la salud reproductiva) por las deficiencias de origen del esquema segmentado de salud, que en combinación con los nuevos retos emergentes como el envejecimiento de la población, la adopción de estilos de vida poco saludables, el incremento de homicidios, y el surgimiento de nuevas infecciones, son problemas que reflejan la yuxtaposición del rezago acumulado y problemas emergentes, pues aún con las reformas en el ámbito de salud en los primeros años del siglo XXI, estas han sido limitadas, en la medida en la que persiste la segmentación pese al proceso de integración progresiva de amplios sectores de la población a los servicios sanitarios.

El artículo invita a reflexionar sobre el estado que guarda el sistema de salud en México y cómo este ha tenido efectos en el manejo de la pandemia, al mismo tiempo que se identifican las acciones gubernamentales para este sector. Lo que se encontró es el mantenimiento de un sistema segmentado, cuyas diferencias abonan a la deficiencia del sistema y a la diversidad de la calidad de la atención que los mexicanos reciben en el ámbito de la salud. Los cambios gubernamentales no han desarrollado una estrategia integral para la homogeneización del sistema, ni han invertido en su mejora. En este contexto, las reflexiones indican que la pandemia exhibe las deficiencias y la necesidad de cambios sustanciales y estructurales que el actual gobierno no termina por comprender y, lejos de aprovechar la oportunidad que la tragedia nos pone en frente, se mantiene distante y con acciones de atención básicas, donde no consideró varias de las medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud (OMS) para la contención del virus hasta ahora y tampoco muestra acciones proactivas, más bien ha sido reactivo y tardío como en la aplicación de test para detectar la presencia de anticuerpos contra el coronavirus, la compra de equipo, camas o incluso de vacunas, cuya aplicación ha sido tan tardía como el resto de las medidas, y cuyo efecto no solamente es en términos de salud, sino que desde el punto de vista económico, la no aplicación de medidas de contención rigurosas y en corto tiempo, ha ocasionado efectos directos entre la población más vulnerable. En el siguiente artículo, “Construcción de un índice de vulnerabilidad municipal ante el Covid-19 para la política social y sanitaria en el estado de Hidalgo”, se hace una revisión por los autores Raúl García García, Felipe de Jesús Cenobio García y José Domingo Casillas Enríquez del concepto de vulnerabilidad como un proceso multidimensional que ponen en riesgo a una persona o un colectivo ante determinadas situaciones internas. El objetivo de la investigación es demostrar la necesidad de diseñar políticas sociales que estimen la población objetivo privilegiando la condición de vulnerabilidad ante la pandemia por la Covid-19 en el contexto estatal y local. La metodología propuesta fue la del valor del índice medio para construir un índice de vulnerabilidad con base en los factores de riesgo asociados a las complicaciones y la mortalidad por Covid-19 como la edad (60 años y más), pero también las comorbilidades: diabetes, hipertensión y obesidad; las fuentes de información estadística fueron el Censo de Población y Vivienda y las estimaciones de la prevalencia de obesidad, hipertensión y diabetes para los Municipios de México 2018, ambas fuentes del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Entre los hallazgos se afirma que la dinámica pandémica es heterogénea tanto en el ámbito nacional como estatal, se identifican los siguientes municipios de mayor vulnerabilidad en Hidalgo a complicaciones por la Covid-19: Pachuca de Soto, Mineral de la Reforma, Tulancingo de Bravo, Tizayuca, Tula de Allende, Huejutla de Reyes e Ixmiquilpan, seguidos de Tepeji del Río de Ocampo y Zempoala, donde la emergencia sanitaria evidenció que las acciones primarias de prevención y promoción de la salud no han sido eficaces. Por tal motivo, una prioridad es atender y controlar estas comorbilidades (diabetes, hipertensión, obesidad), donde las estrategias pospandemia deben orientarse a la disminución de las condiciones estructurales adversas para el desarrollo de individuos, grupos y comunidades principalmente en las carencias económicas, salud, seguridad social, condiciones en la vivienda y alimentación, para disminuir el número de pérdidas humanas protegiendo a los grupos más vulnerables a contagiarse.

El segundo apartado del libro finaliza con el aporte de José Javier de la Rosa Rodríguez y Adrián Jair Montaño Flores, designado “Elementos clave del diseño de una política pública que fomente el desarrollo de tecnologías disruptivas para emergencias sanitarias en México”. Estos autores realizan un análisis de la política hídrica en materia de acceso al agua por parte de la población en México durante el periodo de 1990 a 2020. El acceso al agua es un problema público que adquiere mayor relevancia en el contexto de la pandemia, porque millones de personas no pueden lavarse las manos varias veces al día como medida precautoria ante los contagios por la Covid-19; además, este hecho tiene mayor impacto en las comunidades rurales e indígenas, porque cuentan con menor cobertura de infraestructura de agua potable. El objetivo central de esta investigación es conocer las condiciones sociales y estructurales vinculadas a las políticas hídricas para el acceso al agua por parte de la población mexicana en el contexto de la pandemia generada por el virus SARS-CoV-2, donde se realiza un análisis documental relativo a los cambios institucionales y programáticos de la política hídrica en México en el periodo comprendido entre los años 1990 y 2020, además de aportar un análisis del acceso al agua por parte de la población mexicana en el contexto actual de la pandemia sanitaria. La necesidad de combatir la pandemia de Covid-19 con agua suficiente en las unidades familiares y los establecimientos sanitarios para realizar las medidas de higiene requiere observar las condiciones de acceso al agua por parte de la población mexicana e identificar las causas teleológicas, las explicaciones radicales respecto al acceso desigual al agua. Los indicadores de cobertura que contienen la información del acceso y disposición de agua potable en las viviendas dan cuenta del síntoma y la expresión de la situación: en el ámbito rural hay mayor déficit en la disposición de agua potable, de acceso y de cobertura respecto al ámbito urbano. Esta situación encuentra una serie de condiciones demográficas, ambientales e hidrológicas: incremento de la población, sequías por los efectos del cambio climático, lo que intensifica la escasez de agua en algunas regiones del país y al mismo tiempo temporadas de lluvias intensas e inundaciones en otras zonas del territorio nacional. No obstante, estas condiciones son de donde habrá que partir para rediseñar el sustento institucional y con ello la política hídrica en México.

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN EN UN CONTEXTO DE PANDEMIA

Las naciones que hacen de la ciencia, tecnología e innovación algo recurrente dentro de su dinámica industrial lograron acelerar sus tasas de crecimiento económico y expandir la brecha tecnológica, lo que sugiere fomentar una estructura económica más adecuada e involucrada en el papel central de la innovación. En este sentido, la capacidad de innovación puede trascender la esfera de lo científico y tecnológico para considerar diversos aspectos sociales y estructurales que inciden en la creación de un entorno capaz de promover, complementar y multiplicar los esfuerzos compartidos; en este proceso innovador, interactúan diversos agentes que convergen en la producción, difusión y uso del nuevo conocimiento como: el gobierno, la industria, las instituciones de educación superior y centros de investigación (IES/CI), entre otros.

Por tal motivo, es importante reflexionar en este apartado sobre el papel de la ciencia, tecnología e innovación en un contexto de pandemia porque, además de ser un factor clave para el crecimiento económico de un país y su competitividad a nivel global, está presente en grandes transformaciones, pero también en los pequeños crecimientos y mejoras de una amplia variedad de inventos, cambios organizacionales, derramas tecnológicas, difusión del conocimiento y generación de capacidades, que en su conjunto pueden tener un impacto positivo en la competitividad y el bienestar social. En la cuarta parte del libro, Miguel Adolfo Guajardo Mendoza y Alma Patricia de León Calderón abordan en su artículo “Elementos clave del diseño de una política pública que fomente el desarrollo de tecnologías disruptivas para emergencias sanitarias en México” las tecnologías disruptivas, que han mostrado ser útiles para enfrentar la pandemia por Covid-19 en algunos países como Japón, Estados Unidos, Taiwán o Singapur, donde se han utilizado aplicaciones de inteligencia artificial (IA), nanotecnología (NANO), biotecnología (BIO) y realidad aumentada (RA) para complementar las estrategias tradicionales de sus sistemas epidemiológicos para la detección, prevención o mitigación de sus efectos. El objetivo del capítulo es definir el problema público, sus causas y efectos, así como plantear los elementos clave que debería tener una política pública para atenderlo, con la finalidad de plantear la forma en que debería fomentar el desarrollo tecnológico para hacer frente a los riesgos sanitarios en México; se sostiene que las condiciones estructurales hacen que las inversiones en este tipo de tecnologías sean altamente riesgosas, sin importar que las lleve a cabo el sector público o el privado. Las economías más innovadoras han logrado mantener sus sendas de crecimiento económico a partir de una oferta de productos o servicios que ofrecen más valor agregado. En estas mismas economías es donde se ha incrementado la demanda de empleo calificado, los salarios, así como la competitividad de sus economías. Países como Estados Unidos, Japón, China, Corea del Sur e Irlanda (más recientemente) han mostrado que para lograrlo es necesario el involucramiento del Estado. La innovación tecnológica no surge de forma espontánea, existen fallas de mercado que impiden que se presente de forma generalizada en cualquier economía. La incertidumbre del propio proceso científico, la naturaleza del bien público de sus productos, así como el propio entramado institucional adverso al riesgo que rige a los actores del sector público, son barreras que sólo pueden atenderse con políticas públicas. En este capítulo se evidencia cómo las tecnologías no sólo son útiles para incrementar la productividad de las naciones, también han sido importantes para salvaguardar la vida, así como la salud de muchas personas en medio de la pandemia por Covid-19. Claramente esta no será la última emergencia sanitaria que enfrentará la humanidad, por lo que vale la pena estudiar cómo deberían ser las políticas públicas que fomenten el desarrollo de este tipo de aplicaciones. Para ello, se presenta una propuesta para definir el problema público que se afronta, así como las causas que lo originan; también se presentaron algunos elementos clave del diseño de este tipo de políticas, los cuales responden de forma directa a las causas que se identificaron en la definición del problema. La finalidad es que este armazón lógico pueda ser un insumo sobre el cual construir con más detalle las políticas públicas para la innovación tecnológica del futuro. En el artículo “Las ciudades inteligentes y la Covid-19: una propuesta de modelo de ciudad en tiempos de pandemia”, Raúl Hernández Mar y Ryszard Edward Rozga Luter abordan el tema de las ciudades inteligentes, donde argumentan que con el apoyo de las ciudades y de su gestión, se pueden conseguir los objetivos de igualdad, erradicación de la pobreza, reducción de los efectos del cambio climático y garantizar una vida sana. El propósito de este trabajo es plantear una propuesta de modelo de ciudad basado en la idea de Ciudad Inteligente (CI), destacando sus principales componentes, que en su conjunto pueden hacer de este modelo una opción adecuada para las ciudades del mundo, con el propósito de hacer frente a un contexto de pandemia. La idea de la Ciudad Inteligente se ha ido implementando en los últimos años en diversas ciudades de América Latina por los siguientes dos factores: i) el uso cada vez más amplio, como un medio más no como un fin en sí mismo, de las tecnologías de la información y comunicación (TIC) en la gestión urbana, y ii) los avances en la gobernanza territorial, las políticas públicas, el gobierno abierto y la participación ciudadana, como aliados fundamentales de la gestión inteligente en ámbitos urbanos. Por tal motivo, ante la evidencia de que las ciudades son las que han presentado una mayor tasa de contagio por su densidad poblacional, un modelo de ciudad basado en el uso de las TIC para la gestión urbana se vuelve pertinente frente a las medidas o estrategias que se han diseñado para contender con la Covid-19. Los resultados de este trabajo indican que el concepto de ciudad inteligente presenta una gran diversidad de definiciones, como consecuencia de su novedad y de su dificultad de aplicación efectiva. En una perspectiva general, la mayor parte de los conceptos sobre ciudad inteligente hacen referencia a modelos de ciudad en busca de la sustentabilidad, sin embargo, éstos deben ser sometidos a análisis teóricos y empíricos para verificar si sus transformaciones y adaptaciones cumplen con aspectos verificables respecto a indicadores de sustentabilidad. Por otro lado, las ciudades latinoamericanas más importantes, con algunas excepciones y en términos generales, aunque presentan condiciones generales aceptables del desarrollo de innovación, en lo que se refiere al factor social e infraestructura, no son suficientes para promover la innovación, incluyendo la introducción de la idea de la ciudad inteligente. En el décimo capítulo, “Ventanilla digital de trámites notariales en el municipio de Huixquilucan, Edomex. Innovación gubernamental con tic frente a la pandemia del virus SarsCov-2” Manuel Lara Caballero y Roberto Carlos Contreras Entzana analizan el caso del municipio de Huixquilucan, Estado de México, que durante el mes de marzo del año 2020, la contingencia sanitaria provocó la adopción de medidas de seguridad e higiene, donde una de las primeras acciones del gobierno municipal fue cerrar las oficinas administrativas e informar mediante las redes sociales y la página web oficial el avance de la contingencia; este cierre provocó que la mayoría de los trámites y servicios queden inconclusos o inactivos, por lo que una acción de gobierno fue utilizar las tecnologías de la información y comunicación (TIC) para la prestación de trámites y servicios en línea que permitan dar continuidad a los que no era posible de manera presencial por las circunstancias. Las restricciones a las actividades sustantivas de la administración municipal por la pandemia del coronavirus SARS-CoV-2 fueron un catalizador para destinar recursos al desarrollo de una plataforma que permita la implementación de un gobierno electrónico. En este contexto, el objetivo del artículo es analizar el proceso de implementación del programa “Ventanilla Digital de Trámites Notariales” como un ejemplo de innovación gubernamental frente a la pandemia, con el uso de las TIC en materia de gobierno digital municipal en Huixquilucan, Estado de México con la intención de conocer los resultados iniciales a casi un año de operación para identificar áreas de oportunidad y de mejora en materia de política pública. Los resultados del estudio de caso muestran evidencia de que el programa de “Ventanilla Digital de Trámites Notariales” es un proyecto ambicioso que en aproximadamente seis meses desarrolló una plataforma digital con la participación de diversos actores internos y externos del municipio que tuvieron que construir y/o adaptar sistemas con la ayuda de las tecnologías de la información y comunicación para iniciar operaciones de forma remota de los seis trámites notariales más importantes. La población beneficiada está conformada por un total de 678 trámites concluidos durante el periodo de abril a noviembre del año 2020, donde este proyecto ha permitido atender las solicitudes de trámites de notarios de las dependencias involucradas, generar recursos para el municipio de Huixquilucan y lo más importante, dar continuidad a los trámites de los ciudadanos en los meses de confinamiento por la emergencia sanitaria por el COVID-19. Por último, en términos de gobierno electrónico es importante pensar en políticas que incentiven y democraticen el uso de las herramientas digitales para disminuir la brecha digital porque se corre el riesgo de que aproximadamente el 60% de la población no sólo tenga un retraso tecnológico indispensable para la vida económica del país, sino que tengo poca o nula presencia en procesos de participación ciudadana en el contexto virtual y el real.

EFECTOS Y ESTRATEGIAS SOCIALES, ECONÓMICAS Y POLÍTICAS PARA ENFRENTAR LA CRISIS DERIVADA DE LA PANDEMIA POR COVID-19

En el quinto apartado de este libro, se abordan diversos casos de estudio que analizan los efectos y estrategias en el ámbito social, económico y político, donde es importante reflexionar sobre la incidencia, alcance e impactos que puede tener la crisis derivada por la pandemia por Covid-19. Este apartado inicia con la propuesta de Mónica Inés Cejas, Liliana López Levi y Angélica Rosas Huerta, “Violencia(s) contra las mujeres y políticas públicas en tiempo de pandemia”, donde abordan un tema social de gran relevancia en la agenda pública: la violencia hacia las mujeres se agudizó, a raíz de la pandemia por el virus SARS-CoV-2. Para contender con el problema epidemiológico, el gobierno mexicano tomó medidas, entre las que destacan la suspensión temporal de actividades no esenciales del sector público y el resguardo domiciliario. En consecuencia, tanto la atención de las mujeres víctimas de violencia, como la impartición de justicia fueron reducidas e incluso suspendidas. Por su parte, la recomendación de quedarse en casa llevó a que las mujeres que son víctimas de violencia por parte de sus parejas o familiares incrementen su vulnerabilidad y riesgo. El objetivo del capítulo es identificar los retos que enfrenta la política que el gobierno mexicano ha implementado para atender y contender con este problema, en particular los desafíos que debe enfrentar el mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra la Mujeres (AVGM) para garantizar la seguridad de las mujeres y las niñas, el cese de la violencia contra ellas y eliminar las desigualdades que particularmente viven y que se traducen en diversas formas de violencia. La metodología aplicada fue fundamentalmente cualitativa, que implicó la revisión del marco legal, conceptual y contextual de la violencia. Los resultados del análisis indican que, en tiempos de pandemia, existen factores que han contribuido a la problemática, entre ellos, el hecho de que existen graves carencias en el registro y diagnóstico de la violencia de género hacia las mujeres, que la respuesta a la pandemia llevó a la reducción en el registro y en la operación de diferentes instancias de atención a la violencia de género hacia las mujeres y que también hubo una reducción del presupuesto destinado a atender la violencia hacia las mujeres, en un periodo en el cual la problemática aumentó. En el caso de la AVGM, el mecanismo no sólo visibiliza la violencia hacia las mujeres y las niñas sino también es una oportunidad para fomentar un trabajo interinstitucional coordinado para tratarla y erradicarla; a pesar de su importancia, el mecanismo no ha logrado contener la violencia porque algunas autoridades estatales y locales consideran que la AVGM es un mecanismo sancionador, una herramienta política y una intromisión de las entidades federales en sus esferas de jurisdicción. En el siguiente artículo, “Prácticas de agricultura urbana y periurbana en relación con los mercados alternativos: estrategias para enfrentar la crisis sanitaria y económica”, Silvia Iveth Moreno Gaytán analiza, desde la visión de actores sociales y gubernamentales, las estrategias y acciones para fomentar y sostener la agricultura urbana y periurbana ante la necesidad de cambiar las prácticas de producción y distribución de los alimentos tras las consecuencias generadas por el Covid-19; desde un enfoque cualitativo y de proximidad geográfica, se explican las relaciones entre agricultura urbana y periurbana, así como las dinámicas en los intercambios comerciales y culturales que consolidan, en áreas periféricas y bordes urbanos, la sana alimentación, la salud y el cuidado del medio ambiente para encaminar el afianzamiento de sistemas agroalimentarios locales. Los datos están recopilados en dos estudios de caso en el Oriente de la Zona Metropolitana de Ciudad de México que durante la pandemia impulsaron iniciativas para mejorar la producción y distribución de alimentos sanos y accesibles. La investigación contribuye al análisis de la paulatina integración de los productores urbanos y periurbanos en circuitos cortos para la distribución de alimentos; además, busca incentivar el debate al respecto de las modalidades de política pública en la creación y mantenimiento de mercados agroecológicos en circuitos cortos periurbano-urbano. En lo inmediato, abona al análisis de diversos elementos sobre la reactivación de cadenas productivas locales y regionales de alimentos sanos y asequibles luego del impacto generado por la pandemia que rompió cadenas productivas y de distribución de alimentos debido al cierre de mercados. El análisis resalta las acciones y estrategias para fomentar y sostener la agricultura urbana y periurbana ante la emergencia sanitaria, destacan las respuestas inmediatas para acercar alimentos agroecológicos, artesanales y orgánicos en mercados alternativos; constituyen estrategias de autoorganización social, por lo que se puede afirmar que este tipo de iniciativas contribuyen a la creación de modelos alternativos para la producción y consumo de alimentos. El tema alimentario sigue siendo preponderante tanto para prevenir enfermedades como para preparar a la población con estrategias para enfrentar las futuras pandemias. La agricultura urbana y periurbana en su contribución a la alimentación saludable permite construir espacios con multifuncionalidad que ofrezca servicios ecosistémicos vinculados a las actividades agropecuarias y forestales. En el capítulo trece, “Pandemia, impactos y resiliencia. El caso de los comerciantes del tianguis de Zinacantepec, Estado de México”, Julieta Martínez Cuero y Andrea González Palma exponen que las medidas de contención de la enfermedad de Covid-19 han impactado negativamente a miles de comerciantes que dependen exclusivamente de la venta de sus productos en mercados ambulantes, por lo que buscan dar cuenta de los efectos y las estrategias que han surgido de los distintos grupos de vendedores del tianguis de Zinacantepec en el Estado de México; con la finalidad de contribuir a la toma de decisiones para enfrentar esta difícil situación, además de aportar elementos para la formulación de políticas públicas dirigidas a mitigar las distintas problemáticas asociadas a la pandemia. Entre los hallazgos más significativos se encontró que ante la actual situación de emergencia se necesitan acciones urgentes que den respuesta a la crisis en todas sus dimensiones, pues la falta de alternativas de empleo formal significa el empeoramiento de las condiciones de vida de los comerciantes y sus familias que, en general, han reaccionado poniendo en marcha estrategias de sobrevivencia y adaptándose a la llamada nueva normalidad. Por otra parte, en la formulación de la ruta a seguir se deben considerar las estrategias de resiliencia que los diversos grupos de vendedores han puesto en práctica adaptándose a la llamada nueva normalidad, donde es importante señalar que hasta el momento ninguna línea de acción diseñada e implementada desde el gobierno se enfoca en atender a los vendedores ambulantes en espacios urbanos y rurales. De igual forma se subraya la necesidad de dotar de insumos de protección incluyendo la vacuna a los trabajadores que no tienen otra alternativa más que salir a la calle en busca de ingresos para subsistir. En este contexto, tras los efectos negativos de la Covid-19, los comerciantes se enfrentan a la urgente necesidad de promover la construcción de un sistema de protección social que asegure la resiliencia y el avance progresivo de los derechos sociales en México con base en una focalización adecuada. El artículo final, “Pandemia y elecciones: las acciones del gobierno federal ante la pandemia del Sars-Cov-2 (Covid-19), y sus vínculos con la coyuntura electoral 2021”, corre a cargo de Raúl Figueroa Romero y Nancy Paola Dávila Fisman que analizan las acciones del gobierno federal ante la pandemia del SARS-CoV-2 y sus vínculos con la coyuntura electoral en México durante el año 2021, para mostrar su posible impacto donde están en juego 15 gubernaturas, elecciones federales en cuanto a la renovación de la Cámara de Diputados y muchos más cargos de elección popular en la mayor parte del territorio nacional. La forma de gestionar la pandemia en varias regiones del mundo se ha convertido en un campo de disputas políticas entre diferentes actores de carácter interno principalmente, por lo que han ocasionado una serie de acciones y dinámicas que han derivado en desafíos políticos permanentes para obtener más adeptos o generar rechazo a las implementadas por el gobierno en turno. El gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO) emprendió un enfrentamiento sistemático con varios gobernadores, líderes empresariales, partidos de oposición, entre otros, al convertir el manejo de la pandemia en un campo de batalla mediático, donde los actores políticos intentan obtener el mayor beneficio y los mejores ingresos políticos. Los resultados del capítulo muestran que las acciones e inacciones de México frente a la pandemia de Covid-19 muestran que la realización de los fines del Estado es frágil o débil, pues sigue sin garantizar condiciones más aceptables de salud. Las estrategias llevadas a cabo en este ámbito parecen depender de la sociedad, donde la economía tampoco puede recuperarse mientras no se controlen los contagios, así que el empleo y la dinámica económica no pueden desarrollarse de forma plena.

En la presente coyuntura electoral, tanto actores políticos como candidatos se involucran tratando de sacar el mayor provecho electoral con diversas estrategias como el clientelismo político-electoral, lealtades políticas hacia actores económicos o partidistas, entre otros, en la que se alienta el descontento social y que no parece tenga un alto, sino por el contrario, se exacerba para sacar la mejor tajada político-electoral. El libro que el lector tiene en sus manos busca identificar los temas prioritarios para México en pandemia, para analizar los retos y alcances de las políticas públicas ante este fenómeno de emergencia sanitaria, además de profundizar en los procesos y relaciones que se dan en el análisis, la formulación, la implementación y la evaluación de políticas, desde las perspectivas sociales, económicas y territoriales. De este modo, se puede indagar y proponer alternativas a los problemas derivados del estudio de estas tensiones.

PRIMERA PARTE

INTRODUCCIÓN

La humanidad ha enfrentado a lo largo de su historia diferentes desafíos en materia sanitaria que han cimbrado las estructuras sociales, económicas y políticas en todo el mundo, donde la ciencia, el desarrollo tecnológico e innovación permiten hacer frente a los problemas actuales con mejores herramientas, pero al mismo tiempo suponen retos que 23 los Estados nación deben resolver en un contexto globalizado con múltiples y complejas interrelaciones. En noviembre de 2019 en Wuhan, provincia de Hubei de la República Popular China, comenzó el primer brote que se tiene registro de la enfermedad por Covid-19 que es considerada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) desde el pasado 11 de marzo de 2020 como una pandemia global de enfermedad respiratoria aguda causada por el coronavirus del síndrome respiratorio agudo grave 2, conocido también como SARSCoV-2 por sus siglas en inglés que son comúnmente utilizadas (Castro, 2020). El SARS-CoV-2 es un virus altamente contagioso que se transmite por vía aérea en forma de aerosol de persona a persona por gotas que produce una persona infectada cuando tose o estornuda, tiene un periodo de incubación de aproximadamente 5 días con algunos de los siguientes síntomas: fiebre, tos seca, cansancio, pérdida del sentido del olfato o del gusto, dolor de garganta y cabeza, pero en caso de agravarse puede presentar dificultad para respirar, dolor o presión persistente en el pecho, piel, labios o lechos de uñas pálidos, grises o azulados. El grupo poblacional con mayor riesgo de desarrollar un cuadro grave de coronavirus son los adultos mayores, personas embarazadas y aquellos con afecciones subyacentes graves como enfermedades cardiacas, pulmonares, diabetes, sobrepeso y obesidad; el problema radica cuando los pacientes tienen una progresión fulminante de una

1 Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Correo electrónico: m.lara@correo.ler.uam.mx

2 Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Correo electrónico: r.hernandez@correo.ler.uam.mx

falla respiratoria que suele acompañarse de signos y síntomas de sepsis con altas probabilidades de ocasionar la muerte (Organización Mundial de la Salud, 2021). Los sistemas de salud comprenden todas las organizaciones, instituciones, recursos y personas que tienen la finalidad de mejorar la salud de la población, donde el manejo hospitalario de la Covid-19 implica fuertes presiones para el gobierno y los actores involucrados, ya que los pacientes graves requieren de ventilación mecánica por lo menos 15 días en promedio, lo que genera no sólo una rápida saturación de las unidades de cuidados intensivos (UCI) con el equipo médico adecuado para su tratamiento, sino que también es indispensable un manejo logístico complejo al existir diversos procedimientos que implican un alto riesgo de contagio dentro de los hospitales al personal de salud, administrativo y pacientes (Ferrer, 2020). Los Estados nación alrededor del mundo implementaron diversas políticas públicas, instrumentos y acciones para contener esta nueva amenaza, donde algunas posturas fueron rígidas al aplicar fuertes restricciones a la movilidad de toda su población, como el toque de queda, cerrar por completo las fronteras y puntos de entrada, establecer cuarentena obligatoria a las personas que provienen de destinos internacionales, limitar las actividades económicas sólo a las esenciales, aplicar multas por no usar el cubrebocas y salir de casa sin permiso para actividades no esenciales, entre otras; pero también existieron otras propuestas mixtas con mayor flexibilidad que intentaron limitar el impacto social, económico y político de la pandemia del coronavirus al sugerir una movilidad restringida respetando el derecho de tránsito de los ciudadanos, un acceso libre y/o controlado en los puntos de ingreso al país, diseñar estrategias para permitir actividades esenciales y no esenciales con medidas sanitarias, entre otras. La realidad es que las medidas adoptadas en su conjunto afectaron la economía global y el sistema financiero internacional al reducir drásticamente la demanda agregada y generar shocks de oferta, donde estamos viviendo la peor crisis económica que se tenga registro, incluso a un nivel mayor que la Gran Depresión en Estados Unidos en el año de 1929. El objetivo de este capítulo es reflexionar sobre los retos y alcances de las políticas públicas en un escenario de pandemia del virus SARS-CoV-2, para después analizar las acciones que el Estado Mexicano ha instrumentado en materia de política social, salud y economía frente a este fenómeno complejo en sus diferentes dimensiones. El documento dispone de cinco apartados. El primer apartado reflexiona sobre los retos y alcances de las políticas públicas, donde la crisis del coronavirus es un catalizador para realizar distintas propuestas que resuelvan nuevos problemas públicos en diferentes ámbitos, resultado del contexto actual. El segundo apartado analiza las acciones en materia de política social, donde se exponen algunos de los elementos, estrategias y propuestas para aminorar los efectos de la crisis económica y sanitaria. El tercer apartado aborda el tema de salud con base en las diferentes estrategias y acciones de gobierno para intentar contender los efectos de la pandemia, donde además se presentan algunas estadísticas para complementar la información. El cuarto apartado estudia las estrategias económicas para evitar una crisis económica sin precedentes frente a una recesión de gran escala resultado de las medidas de distanciamiento social que paralizaron y/o restringieron actividades económicas esenciales y no esenciales. Por último, con la intención de poner en perspectiva el ejercicio realizado, se cierra con algunas reflexiones finales.

LOS DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL CONTEXTO DE PANDEMIA

Las políticas públicas, desde su recepción como disciplina en la década de los noventa y hasta nuestros días en México, llevan alrededor de treinta años desarrollándose como un instrumento para la formulación, implementación y evaluación de cursos de acción, además de ser una profesión y un campo de investigación que se ha convertido en la herramienta más importante utilizada por los gobiernos para solucionar y prevenir crisis económicas y atender los problemas públicos, donde se destaca la adopción de un enfoque unidisciplinario del análisis económico, que acentúa la racionalidad y eficiencia del gasto, particularmente en las políticas de ámbito social. Por tal motivo, es importante reflexionar sobre el papel que tienen las políticas públicas ante los efectos que la crisis sanitaria ha producido en nuestro país, donde se pretende pasar de la idea de “gobernar por políticas” para salir de la crisis a un “gobierno por políticas” para lograr la eficacia social de la democracia, proceso que inició con la reestructuración económica y social del Estado. Desafortunadamente, el 27 de febrero de 2020 se detectó el primer caso de Covid-19 en México, donde 370 días después de este primer diagnóstico, el 15 de abril de 2021, el número de pacientes aumentó exponencialmente alcanzando un total de 2,295,435 casos confirmados y 211,213 (que equivale al 9.2%) fallecidos; sin duda esta pandemia ha puesto en evidencia los profundos rezagos en materia de políticas públicas en nuestro país, principalmente, la fragilidad de los sistemas de protección social en tiempos en que la seguridad y los derechos se encuentran interpelados. En la región de América Latina, de acuerdo con Luis Carranza, presidente ejecutivo del Banco de Desarrollo de América Latina, aunque en valores absolutos se han logrado mejoras importantes, siguen existiendo brechas significativas en las condiciones de vida de población y en el acceso a servicios sociales:

Así, en educaci, si bien es cierto que el analfabetismo bajdesde el 21% en 1974 al 6% en 2018, América Latina es la tima regi en las pruebas del Programa para la Evaluaci Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés). En salud, han aumentado los índices de vacunaci del 37% en 1980 al 81% en 2019, pero la reciente crisis de la COVID-19 se ha producido cuando solo cuatro países tenían niveles aceptables de cobertura de camas o médicos por cada diez mil habitantes. En términos de infraestructura, también hay brechas importantes: el 8.6 % de los hogares urbanos en América Latina no tienen acceso adecuado a saneamiento, mientras que dicho valor es del 30.5% en las áreas rurales, y cerca de 200 millones de latinoamericanos no tienen acceso a internet de banda ancha (Carranza, 2020: 8).

En el contexto de México, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) realizó en el año 2020 un diagnóstico titulado “La política social en el contexto de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 (Covid-19) en México” donde reconoce que las múltiples implicaciones de la crisis sanitaria sumadas a las fragilidades estructurales que persisten en nuestro país impondrán un reto enorme de complejidad para los gobiernos actuales y, seguramente, para los gobiernos del futuro. El principal impacto de esta crisis sanitaria será el aumento de la pobreza por ingresos, la pobreza laboral y el riesgo de que, en ausencia de políticas públicas orientadas a esta población, grupos de ingreso medio enfrenten condiciones de pobreza en el corto plazo; sin duda, esta crisis sin precedentes puede condicionar el avance en materia de desarrollo social y afectará principalmente a los grupos vulnerables de nuestro país (Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, 2020). Los efectos de la crisis del Covid-19 han evidenciado los profundos problemas estructurales que prevalecen en nuestro país como: i) la falta de un empleo bien remunerado; ii) el bajo acceso al mercado laboral de jóvenes, mujeres y adultos mayores; iii) el crecimiento del empleo informal; iv) millones de personas sin acceso a la seguridad social (57.3% según datos del CONEVAL); v) infraestructura hospitalaria limitada y pocos profesionales de la salud donde en México se cuenta con 1.4 camas de hospital por cada mil habitantes, mientras que por ejemplo en China hay 4.3, en Italia 3.2 y en España son 3 por cada mil personas (Vega, 2020); vi) crecimiento de la violencia de género donde 9 de cada 10 personas que son violentadas en el hogar son de mujeres (Monroy, 2020); vii) poca inversión en ciencia, tecnología e innovación; viii) condiciones inadecuadas de habitabilidad en las viviendas; ix) falta de servicios de agua y saneamiento, x) ciudades poco habitables y sostenibles; xi) deterioros de la salud mental; xii) consecuencias sobre las comunidades educativas a corto y mediano plazo y xiii) gobiernos ineficientes, entre muchos otros. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) llamó a los gobiernos del mundo a sumarse a la “Década de acción” que exige acelerar las soluciones sostenibles dirigidas a los principales desafíos del mundo que van desde la pobreza y la igualdad de género hasta el cambio climático, la desigualdad y el cierre de la brecha financiera; no obstante este esfuerzo internacional, la pandemia del Covid-19 tendrá fuertes impactos en el logro de la Agenda 2030 como lo señala el Pacto Mundial (Red Española, 2020):

En este sentido, no podemos dejar de prestar atenci al Objetivo del Desarrollo Sustentable (ODS) 4: Educaci de calidad, dado que a pesar de las medidas de ensenza online que se están llevando a cabo, la educaci de los nis, en especial en los colectivos más vulnerables, está viéndose muy afectada; al ODS 5 [Igualdad de género], ya que las mujeres son uno de los colectivos más impactados por la pandemia; o a los ODS en los que recae principalmente el impacto econico y la pérdida de puestos de trabajo, como el ODS 1 [Fin de la pobreza], el 8 [Trabajo decente y crecimiento econico] o el 10 [Reducci de las desigualdades] (Red Espala, 2020).

Desde su nacimiento, las políticas públicas han buscado preservar y fortalecer dos fundamentos distintivos de la acción directiva del gobierno, su institucionalidad o carácter público y su eficacia en la solución de los problemas sociales (Aguilar, 2012:52). Por tal motivo, respecto a este último punto se puede decir que las políticas públicas tienen el desafío de reformularse, debido a las siguientes razones:

El siglo XXI estará determinado por la capacidad y eficacia de los gobiernos, como lo plantea el doctor Luis Aguilar (2019, 2020), los cuales deben asegurar la existencia de al menos cinco elementos:

LAS ACCIONES DE GOBIERNO EN MÉXICO EN UN CONTEXTO DE PANDEMIA

El 27 de febrero de 2020 se detectó en México el primer caso de un paciente de Covid-19, donde el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Salud a cargo del Dr. Jorge Alcocer Varela y el Subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud, el Dr. Hugo López-Gatell Ramírez, implementaron la Jornada Nacional de Sana Distancia del 23 de marzo al 30 de mayo, una acción de carácter extraordinario en materia de salubridad que consistió en un conjunto de restricciones temporales de las actividades laborales, sociales y educativas con la intención de disminuir las interacciones sociales para lograr el distanciamiento social a nivel nacional para disminuir los contagios, no saturar el sistema de salud con pacientes graves y poder regresar pronto a la normalidad (Secretaría de Salud, 2020). Las autoridades sanitarias3 del país, al concluir el periodo de la Jornada de Sana Distancia, diseñaron la herramienta “Semáforo de riesgo epidémico Covid-19” que permite la estimación de riesgos entre las distintas ciudades, municipios, zonas metropolitanas y las 32 entidades federativas bajo el supuesto que la magnitud, temporalidad y el territorio donde se desarrolla la epidemia de la enfermedad infecciosa presenta características heterogéneas. La propuesta metodológica consiste en construir una medición, con base en un conjunto de indicadores,4que permitan identificar un semáforo que representa cuatro niveles de riesgo epidémico asociados con colores (Secretaría de Salud, 2020): i) máximo con color rojo; ii) alto representado con el color naranja; iii) moderado con color amarillo y, iv) bajo con el verde. El análisis de los indicadores permite realizar recomendaciones de actividades socioeconómicas que se pueden llevar a cabo como medida de distanciamiento físico con base en

3 Las autoridades sanitarias en México incluyen los siguientes actores: i) el Presidente de la República, el Consejo de Salubridad General y los gobiernos de entidades federativas.

4 Los principales indicadores epidemiológicos son (Secretaría de Salud, 2020: pp. 20-22): i) número de reproducción efectiva de COVID-19; ii) tasa de incidencia de casos estimados activos por 100 mil habitantes;tasa de casos hospitalizados por 100 mil habitantes; iv) porcentaje de ocupación hospitalaria por cada 100 mil habitantes, entre otros indicadores.

el resultado del indicador general que establece el nivel de riesgo epidémico para el coronavirus, donde en el semáforo rojo todas las actividades no esenciales están suspendidas y/o restringidas a su mínimo nivel de capacidad como por ejemplo los hoteles, restaurantes, mercados y supermercados, gimnasios, centros deportivos, centros religiosos, centros comerciales, eventos masivos, entre otros; cuando se pasa a semáforo naranja y después amarillo se permite un porcentaje mayor de ocupación y/o el regreso controlado de actividades no esenciales, hasta llegar al color verde que es un nivel de bajo riesgo donde todas las actividades sociales y económicas están permitidas sin restricciones pero con las reglas de tránsito de la nueva normalidad. Por último, las autoridades de los gobiernos estatales y, en algunos casos los municipales, tienen competencias para realizar los ajustes que consideren pertinentes a las actividades sugeridas con base en el riesgo epidémico y las necesidades socioeconómicas del ámbito local (Secretaría de Salud, 2020).

POLÍTICAS PÚBLICAS EN MATERIA SOCIAL

El Estado Mexicano, a través del Gobierno Federal, los gobiernos estatales y municipales, instrumentó apoyos enfocados a diferentes dimensiones de esta pandemia. El primer tipo de apoyo son las políticas sociales para intentar recomponer el tejido social, donde la estrategia tiene dos elementos centrales para aminorar los efectos de la crisis económica (Integralia Consultores, 2020: p. 3): i) incrementar los montos y adelantar los pagos de los programas sociales vigentes bajo el supuesto de que atienden a un porcentaje importante de la población en condiciones de pobreza multidimensional y vulnerabilidad; ii) fomentar la creación de empleos, donde la cifra propuesta fue de dos millones, que no se cumplió en su totalidad durante el año 2020;5 no obstante, el escenario en materia social luce desalentador porque el impacto del desempleo sobre el bienestar se espera que sea mucho mayor que la posible compensación por programas sociales. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) elaboró un diagnóstico que aporta elementos para la discusión pública en materia de desarrollo social, donde muestra evidencia de que los hogares mexicanos dependen en un porcentaje importante de sus ingresos laborales, donde sus proyecciones permiten identificar lo siguiente (Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social, 2020: p. 7):

5 Es importante señalar que la cifra de dos millones de nuevos empleos fue cuestionada porque incluyó estimaciones de los empleos formales resultado de las contrataciones de los megaproyectos del Gobierno Federal como el Corredor Interoceánico, la Refinería de Dos Bocas, el Tren Maya y el Aeropuerto de Santa Lucía, así como la inclusión de los beneficiarios de algunos programas sociales como si fueran nuevos empleos (Integralia Consultores, 2020: p. 3).

6.1 y 10.7 millones de personas respectivamente.

El CONEVAL propone el diseño de una estrategia integral de política social enfocada en los grupos más vulnerables de la sociedad mexicana que tome en cuenta las dimensiones de bienestar económico representado por la variable del ingreso y el ejercicio de los derechos sociales establecidos en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS)6 que son los insumos para la medición multidimensional de la pobreza. Las medidas recomendadas por categoría de análisis para disminuir el impacto de la emergencia sanitaria en las personas vulnerables son las siguientes (CONEVAL, 2020: pp. 8-10):

Empleo

Alimentación

La disminución de los ingresos de los hogares mexicanos en el corto plazo puede fomentar carencia en el acceso a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad donde el CONEVAL (2020: pp. 9-10) propone:

6 Los derechos sociales establecidos en la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) son los siguientes:

i) derecho a la salud; ii) derecho a la educación; iii) derecho a la alimentación nutritiva y de calidad;

iv) derecho a la seguridad social; v) derecho a calidad y espacios de la vivienda; vi) derecho a los servicios básicos en la vivienda

• Establecer un sistema de cupones para la adquisición de alimentos durante la contingencia sanitaria.

Educación

Las restricciones sanitarias propuestas por el Gobierno Federal para el distanciamiento social incluyen la suspensión de actividades presenciales en todo el sistema educativo, en los diferentes niveles como el básico, medio superior y superior, donde se han desarrollado diversas estrategias para que las clases y el aprendizaje continúe a distancia (CONEVAL, 2020: pp. 10-13):

POLÍTICAS PÚBLICAS EN MATERIA DE SALUD EN MÉXICO

El segundo tipo de apoyo está vinculado con el manejo en materia de salud de la crisis por el SARS-CoV-2, donde algunas de las principales estrategias consistieron en: i) la aplicación continua de pruebas rápidas que detectan el antígeno del coronavirus o los test inmunocromatográficos que revelan la presencia de anticuerpos IgC e IgM de Covid-19, también las pruebas de reacción en cadena de la polimerasa (por sus siglas en inglés PCR) que tienen mayor nivel de confiabilidad que las anteriores para identificar pacientes sintomáticos y asintomáticos con la finalidad de romper la cadena de contagios; ii) la construcción de nuevos centros hospitalarios provisionales o utilizar los vigentes para uso exclusivo de pacientes con Covid-19, así como realizar convenios con hospitales privados para evitar el colapso de las unidades de cuidados intensivos que tienen ventiladores mecánicos; iii) generar protocolos de prevención y atención médica para la población y el personal de salud ante una enfermedad desconocida en su momento; iv) fomentar medidas de distanciamiento social y el uso de protecciones como el cubrebocas y/o caretas, entre otros. Las acciones realizadas implican una curva de aprendizaje para intentar disminuir el número de contagios y de muertes, concientizar a la población y fomentar una cultura de cuidado individual y colectivo, mejorar la atención hospitalaria y cuidados de los pacientes que presentan desde síntomas leves a graves, destinar recursos adicionales al sistema y subsistemas de salud para evitar su saturación, entre muchas otras; a pesar de los esfuerzos realizados por los actores involucrados, los datos oficiales vigentes para el mes de abril de 2020 a nivel nacional muestran un registro de 2,267,019 casos de personas contagiadas con 206,1467 muertes, donde existen dos reflexiones al respecto: la primera es la posibilidad de un subregistro de las cifras por la forma en que la Secretaría de Salud genera la información, donde México ocupa el último lugar entre los 36 países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en pruebas de coronavirus Covid-19 por cada 1,000 habitantes con 0.2,8 lo cual es necesario para reducir el riesgo de nuevos brotes para evitar que la tasa de infección se recupere rápidamente, además de conocer la magnitud real del problema. Las estrategias de incrementar el número de pruebas buscan lograr tres objetivos principales (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2020): i) suprimir el resurgimiento de brotes locales, ii) identificar a las personas que han desarrollado algún tipo de inmunidad y pueden regresar al trabajo de manera segura; iii) obtener inteligencia sobre la evolución de la epidemia, incluso cuando se ha alcanzado un umbral para la inmunidad del rebaño. La segunda reflexión está vinculada con la estadística del número de muertes en México que asciende a 206,146 para poner en contexto el número de casos, por lo que es necesario compararlo con los datos de otros países para hacer un análisis relativo. En el número de casos detectados, México se encuentra en el lugar número 14, donde los primeros tres respectivamente son Estados Unidos con 31,107, 211 casos, Brasil con 13,373,173 y la India con 13,205,926, todos estos países tienen la característica de ser de los más poblados en el mundo; pero si se toman en consideración ejemplos con menor población que México como algunos países de Europa, presentan un mayor número de casos detectados como Francia que ocupa el cuarto lugar con 4, 903, 964, Reino Unido en sexto lugar con 3,736, 526 o Italia con 3,736, 526. Esta información por sí misma es insuficiente para determinar el éxito o fracaso del Gobierno mexicano en comparación con otras naciones para contender la pandemia, porque cada Estado formuló e implementó diferentes acciones y estrategias que pueden explicar esta brecha entre el número de casos detectados (como aplicar un mayor número de pruebas de detección del coronavirus, por ejemplo), pero existe otro dato que es necesario mencionar: el número de muertes. Las estadísticas colocan a México en tercer lugar con 207,020 sólo por debajo de Estados Unidos con 560,531 y Brasil con 348,718, pero por arriba de Reino Unido que es el cuarto lugar con 127,040; estos datos muestran la vulnerabilidad de la población mexicana frente a la amenaza del coronavirus, porque una parte importante de la población tiene afecciones subyacentes como diabetes, sobrepeso, obesidad y enfermedades cardiacas que

7 El Director General de Epidemiología de la Secretaría de Salud, el Dr. José Luis Alomía Zegarra, reportó en el Comunicado Técnico Diario en televisión abierta el 18 de abril de 2021 que se tenían registrados 2,267,019 casos de contagios agregados y 206,146 muertes por Covid-19, esta cifra se actualiza diariamente.

8 En términos relativos, para tener un parámetro que ponga en contexto la cifra de pruebas por cada mil habitantes en México que es de 0.2, el país que más pruebas ha realizado es Islandia que tienen 105.9, el promedio de la OCDE es de 15.2 y el penúltimo lugar es Japón con 1.1 (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, 2021).

incrementan la posibilidad de un cuadro grave que termine en la muerte, pero además son consecuencia de un problema público complejo, donde las políticas implementadas para su solución no han tenido los resultados esperados. Por otro lado, existen problemas estructurales de nuestro sistema de salud, pues no se han invertido los recursos suficientes durante décadas en infraestructura, personal de salud, capacitación, tecnología, entre otros elementos, por lo que la pandemia no sólo los hizo visibles, sino que algunos de ellos se profundizaron; esto invita a reflexionar y cuestionarse sobre el manejo actual de la pandemia por el Estado mexicano, donde un informe presentado por Amnistía Internacional (2020) muestra evidencia de que México es el país en el que más personal de salud ha muerto por Covid-19 durante el año 2020 con al menos 1,320 trabajadores de salud, representando un 18.8% del total a nivel mundial que son al menos 7 mil, además han enfrentado dificultades en su trabajo al no contar con la protección necesaria para el manejo del Covid-19 por la escasez de equipos de protección individual, han sido objeto de violencia y estigma de la población y una parte enfrenta una situación laboral vulnerable. El sistema de salud en México sufrió de fuertes tensiones por el manejo hospitalario del Covid-19 que requiere de periodos prolongados para los pacientes en las unidades de cuidados intensivos, el diseño de protocolos especiales para evitar los contagios dentro de los centros de salud, el incremento de la carga de trabajo para todo el personal médico y de salud, lo que ocasionó que de los escasos recursos para atender otras enfermedades se destine una parte significativa al manejo de la crisis sanitaria, por lo que está en riesgo el ejercicio del derecho a la salud, donde se propone lo siguiente (CONEVAL, 2020:pp. 11-13):

POLÍTICAS PÚBLICAS EN MATERIA ECONÓMICA

El tercer tipo de apoyo que el Estado mexicano instrumentó durante la emergencia sanitaria fue en materia económica, porque la pandemia de Covid-19 modificó muchas dinámicas de las cadenas globales de valor por los choques a la demanda agregada resultado de la reducción del consumo que tuvo efectos en los precios y los choques a la oferta ocasionados por el cierre de fábricas, servicios públicos, entre otros; además los datos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) muestran evidencia de que el comercio internacional durante el trimestre del año 2020 se estaba desacelerando, por lo que se esperan los siguientes efectos económicos (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2020a: p. 43): i) la disminución del comercio, ii) la caída de los precios de los productos primarios; iii) la interrupción y modificación de las cadenas globales de valor; iv) menor demanda de los servicios de turismo y, v) el empeoramiento de las acciones tomadas para contener la pandemia. En el contexto de México, las cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) muestran evidencia de que, en el último trimestre del año 2019, la economía mostraba signos de una desaceleración porque la demanda interna y sus indicadores de inversión y consumo se contrajeron, lo que dio como resultado una reducción en 0.1% del Producto Interno Bruto (PIB). La pandemia de Covid-19 fue un catalizador para tener un entorno complejo que ha impactado de manera negativa la actividad económica, la inflación y las condiciones financieras del país, donde las medidas de restricción de interacción social para su contención propiciaron una contracción en la producción de una gama amplia de bienes y servicios, una caída significativa de la demanda interna y externa, ajustes en precios relativos, acompañado por la caída en los precios del petróleo en el nivel internacional; en su conjunto, todo ha generado fuertes repercusiones en la actividad productiva de México, que durante el segundo trimestre del año 2020 registró una fuerte disminución del PIB y profundas contracciones del empleo formal, donde los escenarios de recuperación son adversos hasta que se puede regresar a la normalidad (Banco de México, 2020). La pandemia del coronavirus generó las condiciones para tener una crisis económica sin precedentes al enfrentar una recesión a gran escala, donde si los gobiernos de todo el mundo no toman las acciones y medidas adecuadas a tiempo, dicha crisis tiene el potencial de modificar la configuración actual del capitalismo con graves repercusiones sociales, políticas y económicas. El reto principal de todos los Estados naciones en América Latina es conseguir los recursos suficientes para poder responder a esta emergencia, porque no cuentan con un margen de maniobra suficiente debido a su limitada capacidad presupuestaria y de endeudamiento, donde deben tomar en cuenta las siguientes consideraciones (Banco de Desarrollo de América Latina, 2020): i) la disminución en el corto y mediano plazo de los ingresos fiscales resultado de las restricciones a las actividades productivas, así como las propuestas de expansión del gasto para mitigar los efectos de la pandemia; ii) adelanto de gastos o reasignaciones de partidas presupuestarias, lo que limita otras esferas y espacios de gobierno, y iii) contracción de los mercados financieros nacionales e internacionales lo que limita la posibilidad de endeudamiento, a pesar de los esfuerzos de instituciones y organismos internacionales financieros como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) por ofrecer nuevos préstamos. Las medidas de distanciamiento social tienen un costo significativo cuando se restringen

o paralizan las actividades esenciales y no esenciales, porque afectan los sectores que más empleos generan como los servicios, comercio, turismo, construcción, entre otros, lo que genera distorsiones en el flujo circular de la economía al reducir los ingresos de los hogares y de las empresas, limitando el consumo y la inversión. En este escenario, los gobiernos necesitan realizar acciones en el ámbito monetario, de tipo de cambio, financiero y fiscal, donde la respuesta macroeconómica tiene dos vertientes. La primera es que los bancos centrales implementen políticas monetarias centradas en la reducción de las tasas de interés y que se aumente la liquidez de las empresas con la finalidad de que tengan los recursos suficientes para cumplir con sus responsabilidades en el corto plazo que eviten despidos, como pagar sueldos o el pago a los proveedores; mientras que la segunda vertiente son las intervenciones directas en los mercados de divisas para reducir la volatilidad y depreciación del tipo de cambio para dar estabilidad a los mercados (Banco de Desarrollo de América Latina, 2020). En el terreno financiero, es importante una reestructuración de los pagos de interés y capital de las deudas de las empresas con el apoyo de la banca pública y de desarrollo para que tengan liquidez para no quebrar. Por otro lado, las medidas fiscales necesitan no sólo aportar más recursos al sector de salud para incrementar sus capacidades, sino también apoyar a los sectores productivos para garantizar su operatividad y los segmentos de la población más vulnerables afectados por la crisis, donde a las empresas, por ejemplo, se les está difiriendo en algunos lugares los pagos de impuestos corporativos, nómina y el impuesto al valor agregado (IVA); también es indispensable un sistema de transferencias directas como los seguros de desempleo y pensiones para disminuir el impacto en su capacidad de consumo (Banco de Desarrollo de América Latina, 2020). La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2020b) realizó un análisis comparativo de las medidas fiscales y de gasto público destinados para atenuar la crisis resultado del distanciamiento social y conseguir una pronta recuperación económica durante el año 2020, donde los países desarrollados han destinado un porcentaje mayor de su PIB a este tipo de acciones con un 6.7%, en promedio, el promedio global es de 3.7%, mientras que América Latina destina un modesto 2.4%. En el caso de México, es el cuarto país en la región que menos recursos ha destinado para atender la crisis, donde se tomaron en cuenta los programas sociales que el Gobierno Federal contaba previamente porque minimizaron el impacto de la suspensión de labores, pero aun contabilizando esto, sólo se destinó el 1.1% del PIB más el 0.7% para medidas fiscales diseñadas para apoyos sociales y gasto en salud; comparado con acciones en otras partes del mundo, no se implementaron medidas macroeconómicas contra cíclicas, planes fiscales que involucren esquemas de pago de impuestos diferentes, seguros temporales de desempleo y, por lo menos a nivel federal, no se realizó un cambio sustantivo a las acciones que se venían realizando en materia social, sólo algunos ajustes menores. Las medidas económicas vigentes implementadas por el Gobierno Federal, disponibles en su portal de internet, con la finalidad de cuidar el ingreso de los hogares, proteger la producción y el empleo y garantizar el abastecimiento son las siguientes (Gobierno de México, 2021):

CONCLUSIONES

Los retos y alcances de las políticas públicas se están configurando por las interacciones sociales, políticas y económicas de diversos actores y sus tensiones en el escenario actual del desarrollo de la pandemia asociada con el virus SAR-COV-2, por lo que es un momento oportuno para replantear los instrumentos de gobierno y la forma en cómo se resuelven los problemas públicos en México. La emergencia sanitaria puede ser un catalizador de un proceso de reestructuración del Estado con el propósito de ampliar las libertades y derechos, así como su democratización, por lo que el reto de las políticas públicas es poder reconstruir el tejido social a través de acciones de gobierno que logren atender los efectos que la crisis de la Covid-19 ha producido, y crear las condiciones para un desarrollo sostenible en post-pandemia. En este escenario tan complejo es importante reflexionar sobre cuáles serán los desafíos de las políticas públicas en el contexto actual, sin duda ahora más que nunca, las discusiones deben conducirnos hacia respuestas que puedan generar las soluciones que en este momento demanda la sociedad en un contexto de pandemia. En el caso de nuestro país, es urgente realizar reformas institucionales que conduzcan a la reconfiguración de la relación Sociedad-Estado, lo cual exige un gobierno con capacidad de gestión, donde es indispensable superar la idea de “gobernar por políticas” para salir de la crisis a un “gobierno por políticas” para lograr la eficacia social de la democracia, proceso que invita a una reestructuración económica y social del Estado, con equilibrios entre Estado y mercado. El éxito o fracaso de los diferentes tipos de apoyos instrumentados en materia social, de salud y económicos dependen en una parte importante de la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, donde existe una tensión natural por motivos políticos entre el Gobierno Federal representado por el presidente Andrés Manuel López Obrador, fundador del partido Movimiento Regeneración Nacional (MORENA), y los demás partidos políticos que tienen la siguiente distribución en las entidades federativas: i) el Partido Revolucionario Institucional (PRI) cuenta con 12, el mayor número de gubernaturas; ii) MORENA representado con 6; iii) el Partido Acción Nacional (PAN) con 9; iv) el Partido de la Revolución Democrática (PRD) con 2; v) Movimiento Ciudadano (MC) con 1; vi) el Partido Encuentro Social con 1 y el Ing. Jaime Rodríguez Calderón es candidato independiente en el estado de Nuevo León. La heterogénea configuración de fuerzas políticas en todas las entidades federativas generó una descoordinación con las medidas propuestas por el Gobierno Federal para contender la pandemia del coronavirus, como la reactivación económica por ejemplo, que mostró esta tensión cuando la administración pública federal determinó que le corresponde a cada autoridad estatal definir las medidas de reapertura con cierta flexibilidad en los criterios expuestos en el “Semáforo de riesgo epidémico Covid-19” para trasladar parte de la responsabilidad de posibles rebrotes de contagios, donde cada estado y/o municipio ha implementado estrategias complementarias con base en sus recursos y capacidades institucionales. En este sentido, se perdió una oportunidad importante de coordinación intergubernamental donde en un escenario de recursos escasos, una mejor planeación en conjunto podría tener mejores resultados en el control de la pandemia y la búsqueda del interés social. Por último, si bien no es posible realizar un análisis o evaluación de las políticas públicas y/o acciones de gobierno en materia económica por el poco tiempo de implementación porque es difícil conocer e identificar su incidencia en mitigar los efectos de la pandemia de coronavirus, es importante reflexionar sobre los siguientes elementos:

INTRODUCCIÓN

La administración del Gobierno Federal actual del presidente Andrés Manuel López Obrador desde el inicio se propuso realizar acciones para alcanzar una cuarta transformación de la realidad social en México (4T). A tres años de iniciada su gestión, es pertinente preguntarse acerca de los avances de la nueva política social anunciada en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) en el contexto de la pandemia ocasionada por la Covid-19, que generó efectos económicos y sociales sin precedentes en nuestro país a partir de abril de 2020. El objetivo de este capítulo es caracterizar la nueva política social, con el fin de identificar la evolución que ha mostrado y los cambios que presentó para atender los efectos sociales de la emergencia sanitaria, a partir de una tipología de seis posibles innovaciones que se han 42 observado en América Latina en contextos de emergencia por desastres naturales. El punto de partida es una breve revisión conceptual sobre la política social, el papel que puede jugar en contextos de emergencia y mediante qué tipo de innovaciones. En un segundo momento, se describen sucintamente los rasgos de la “nueva política social” anunciada en el PND y se analiza la evolución reciente del gasto en desarrollo social como marco para la caracterización de los programas sociales prioritarios y su evolución. El presupuesto y la población atendida se utilizan como indicadores para identificar el tipo de innovaciones implementadas en el contexto de la emergencia sanitaria. La investigación es de carácter documental, teniendo como principales fuentes de información las reglas de operación, el padrón de beneficiarios y el presupuesto asignado a los programas sociales federales analizados.

LA POLÍTICA SOCIAL EN CONDICIONES DE EMERGENCIA

La política social puede definirse: “como el conjunto de objetivos, regulaciones, sistemas y entidades por medio de las cuales el Estado se dirige a crear oportunidades y fortalecer instrumentos en términos de la equidad y la integración social” (Delgado, 2002:1). Puesto que es “una creación humana, responde a unas coordenadas espacio-temporales que dan

1 Profesora-investigadora del Departamento de Procesos Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Correo electrónico: m.sosa@correo.ler.uam.mx.

sentido y significado a sus presupuestos teóricos, a sus medios básicos y a sus manifestaciones institucionales” (Fernández y Caravaca, 2011: 3), lo que se expresa en su evolución: desde una perspectiva de seguridad social y salud para todos y de un Estado impulsor de la actividad económica, hasta esquemas residuales y secundarios de acuerdo con un enfoque neoliberal que da preferencia a los mecanismos del mercado. Entre sus fines podemos señalar que, si bien la política social busca la redistribución de recursos entre los ciudadanos, se ha convertido en un mecanismo para materializar los derechos sociales y económicos de los ciudadanos —como salud, educación, vivienda, reducir los niveles de exclusión y las condiciones de vulnerabilidad y riesgo social a los que están expuestos grupos particulares de la población (Delgado, 2002). Fernández y Caravaca (2011) subrayan que uno de los fines propios de la política social es “el bienestar social en sentido material, como una actividad de mejoramiento de la vida colectiva, a través de la acción social y educativa de los poderes públicos y la comunidad”. Considerando la naturaleza de la contingencia sanitaria actual, Lusting y Tommasi (2020) sugieren que una respuesta social eficaz debería tener como principio rector “integrar en una estrategia coordinada y coherente las acciones de orden epidemiológico, económico y social” y que ésta debería efectuarse buscando tres objetivos paralelos: preservar vidas, preservar medios de subsistencia y preservar el capital humano. Para concretar estos fines sociales, el Estado debe tomar una decisión política, ya sea regirse bajo el principio de universalidad o bien optar por la focalización. El primer caso “implica asumir la responsabilidad que tiene con todas las personas de garantizar (…) aquellos bienes y servicios que son esenciales para el bienestar y participación en la vida democrática” (Delgado, 2002: 3-4). La segunda opción implica centrar su acción y sus recursos en un segmento de la población, por ejemplo, los más pobres, los excluidos y las personas en situaciones de vulnerabilidad y riesgo social. A esta segunda decisión focalizadora se le atribuye un carácter neoliberal, debido a que concentra su atención en los individuos y generalmente se relaciona con la justificación de los gobiernos neoliberales para contraer el gasto social. Aunque, como señala Delgado (2002: 5), también puede considerarse como un complemento de la universalidad favoreciendo la justicia equitativa, basada en “la necesidad del estado moderno de hacer más equitativas las relaciones entre sus miembros (…) mediante políticas reguladoras y redistributivas de servicios sociales, de reconocer los derechos universales y a la vez las diferencias coexistentes”. Coincidiendo con la idea de que la política social busca reducir los niveles de exclusión y las condiciones de vulnerabilidad y riesgo social de ciertos grupos de población, Beazley et al. (2019) subrayan que, si bien la mayoría de los sistemas de protección social fueron concebidos como instrumentos para reducir la pobreza crónica o bien brindar apoyo durante el ciclo de vida, también tienen como tercera función la gestión de riesgos.2 De igual manera, los autores señalan que algunas acciones sociales se ubican en la intersección de estos tres objetivos o funciones. Por ejemplo, un programa que apoya el ciclo de vida —como una pensión—, y que además esta focalizado por condición de pobreza, estaría en la intersección de las dos primeras funciones. Si además considera una expansión en caso de contingencia o apoyos de gestión de riesgos,

2 Una gestión del riesgo equilibrada comprende medidas de prevención y mitigación de desastres para

reducir la exposición a los riesgos, la atención durante la emergencia y la estrategia ex post de un evento,

incluyendo por supuesto los instrumentos financieros que le darán viabilidad (Miller y Keipi, 2006:13).

estaría en la intersección de las tres funciones, aunque en la actualidad hay muy pocos programas que atiendan los tres objetivos.

Figura 1: Objetivos de los sistemas de protecci social

Fuente: Beazley et al. (2019: 8)

La contingencia sanitaria actual impone la necesidad de enfatizar esta tercera función, relacionada con la reducción de las condiciones de vulnerabilidad, entendida como una exposición permanente al riesgo,3 asociada a una situación de precariedad que se agudiza en un contexto de emergencia. Como señala Delgado: “la noción de vulnerabilidad alude a la probabilidad (riesgo) de que los individuos, hogares o comunidades puedan verse afectados negativamente tanto por modificaciones de su entorno como a raíz de las limitaciones que les son propias”. En este sentido, la vulnerabilidad planteada de esta forma “constituye una expresión de la desigualdad e injusticia social” que ha sido condicionada por el repliegue social del Estado, lo que incrementó el riesgo para vastos grupos de individuos y familias (Delgado, 2002: 7). América Latina ha sido protagonista de este repliegue estatal y de una condición histórica de desigualdad y vulnerabilidad social que hacen doblemente importante reflexionar sobre el papel que juegan los sistemas de protección social en momentos de emergencias. De acuerdo con Beazley et al. (2019), su uso es cada vez mayor en las respuestas a emergencias debido a que su objeto de atención son precisamente los grupos que enfrentan condiciones de mayor vulnerabilidad, ya sea que “presenten una condición socioeconómica estableci

3 Estos riesgos pueden ser geológicos, hidrometereológicos y sanitarios, principalmente.

da (como pobreza crónica), que la necesidad forme parte del ciclo de vida (por ejemplo, personas de edad avanzada) o bien si la necesidad la causó un choque” o desastre natural

o sanitario. Aunque subrayan que, en general, “los sistemas y programas sociales se han utilizado en su mayoría tal como estaban o con leves adaptaciones posteriores a los choques (…) siendo cada vez más los países que están adaptando sus sistemas para que sean reactivos” (Beazley et al.: 9). En el análisis de la capacidad de respuesta y la preparación de los sistemas de protección social frente a choques que amenazan el bienestar, la salud, la seguridad alimentaria, la nutrición y la seguridad de las personas, se han identificado seis estrategias para aumentar el nivel general de la ayuda que proporcionan a las personas vulnerables. Como se observa en la Tabla 1, las seis categorías de innovación social establecen un abanico de opciones: desde crear programas nuevos, como una intervención ex profeso para atender una emergencia, hasta desarrollar un sistema humanitario paralelo que se adapte a un sistema vigente de protección social o a un posible futuro programa social.

Tabla 1. Categorizaci de posibles respuestas innovadoras de los sistemas sociales

Definición de Categorías innovación

personas beneficiarias o a un subconjunto de éstas.

• Expansi horizontal: aumento de cobertura y/o de la poblaci

beneficiaria.

Fuente: Elaboraci propia con base en Beazley et.al. (2019) y Cejudo y De los Cobos (2020).

Entre estas opciones hay tres posibilidades: la primera consiste en adaptar los apoyos otorgados preexistentes, lo que podría hacerse adelantando apoyos o agrupando diversos apoyos; las otras alternativas son quizá más complejas, porque implican una expansión de los programas sociales, lo que a su vez requiere de una mayor disposición de recursos presupuestales, y puede llevarse a cabo:

En estos últimos casos el resultado es el mismo, se otorga un mayor número de apoyos. Para que los sistemas de protección social tengan un mayor alcance o se refocalicen cuando se produce una emergencia, se necesitan procesos sólidos y capacidad administrativa; mayor cobertura y una variedad de servicios más amplia; y un mayor nivel de integración, todo lo cual favorece las posibilidades de que la respuesta o el apoyo requeridos en una emergencia se canalice a través de ellos. (Beazley et.al., 2019: 16)

LA ESTRATEGIA SOCIAL DEL GOBIERNO DE LA 4T

En México, durante la segunda mitad del siglo pasado, prevaleció una perspectiva desarrollista según la cual podría lograrse un sostenido abatimiento de la pobreza con las instituciones de protección del trabajo y de seguridad social existentes. La crisis de 1982 marcó el fin del modelo de desarrollo basado en una estrategia de industrialización dirigida por el Estado, dando pauta a la puesta en marcha de un programa de ajuste estructural que incluyó fuertes recortes en el gasto en desarrollo social, de tal manera que “la política social en conjunto se vio sometida a los criterios de saneamiento fiscal y de mayor eficacia en la asignación de los recursos públicos, lo cual significó más selectividad en el otorgamiento de apoyos” (Cordera, s.f.; 5). A partir de entonces, la perspectiva neoliberal prevaleciente implicó soslayar el principio de universalidad y la búsqueda de la igualdad social, en favor de políticas sociales focalizadas con atención exclusiva en los pobres y con una función asistencial y compensatoria (López, 2014), situación que prevaleció hasta 2018. Actualmente, el Gobierno Federal ha manifestado una posición de rechazo contra el enfoque neoliberal prevaleciente de las últimas décadas, estableciendo como eje de la política social del Plan Nacional de desarrollo 2018-2024 (PND) una nueva vía hacia el desarrollo para el bienestar con la participación de la sociedad. En el Programa Sectorial de Bienestar incluso se plantea una nueva política social “que busca construir el inicio de un estado de bienestar para los mexicanos (...) que prevé articular acciones de política social con un modelo de universalismo garantista, donde el Estado garantice de manera progresiva el acceso efectivo a los derechos sociales para toda la población” (Secretaría de Bienestar, 2020: p. 15). Para ello se pondrán en marcha los programas sociales prioritarios anunciados desde el PND:

4 Para su implementación se creó la Coordinación Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez: “órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Educación Pública (SEP) con el objetivo fortalecer una educación inclusiva, equitativa y de calidad de los mexicanos, para que las nuevas generaciones tengan la oportunidad de desarrollar capacidades en su crecimiento profesional y mejorar sus condiciones de vida”.

Para concretar el plan de gobierno y la política social de la 4T, en particular, el gasto programable del sector público aumentó marginalmente, de 3.20 a 3.28 billones de pesos (a precios de 2013) entre 2018 y 2021, un incremento relativo anual de 0.87%. Por su parte, el gasto en desarrollo social siguió una mayor tendencia de crecimiento, con una asignación que pasó de

1.91 a 2.12 billones de pesos y un aumento relativo real de 3.5%. De esta manera, los recursos que se destinan a desarrollo social aumentaron su participación en el gasto total programable (de 59.8 a 64.6 %), representando 10.3 y 12.5% del PIB en 2018 y 2021, respectivamente. Al desagregar los componentes del gasto en desarrollo social, se observa una importante reasignación de recursos, destacando entre 2018 y 2021 un incremento en el gasto en Protección Social y Salud (hasta 2020), en detrimento de los rubros restantes incluido el gasto en educación (ver Tabla 2).

Tabla 2. Gasto Programable en Desarrollo social 2019-2021

Concepto 2018 2019 2020 2021

Gasto programable del sector público 3,200,190.0 3,224,533.1 3,277,162.1 3,284,509.8

Concepto 2018 2019 2020 2021

Protecci ambiental 16,897.8 12,356.7 10,702.1 9,378.7

Salud 444,344.0 438,501.4 475,728.4 472,698.3

Educaci 560,635.6 563,917.4 564,595.5 555,922.2

Otros Asuntos Sociales 425.3 7,033.5 4191.8 220.3

Desarrollo Social 59.8 63.0 64.2 64.6

Vivienda y servicios a la comunidad 5.6 5.9 5.6 5.2

Recreaci, Cultura y Otras Manifestaci 0.5 0.5 0.4 0.4

Protecci Social 21.8 25.0 25.9 27.3

% del PIB/*

Desarrollo Social 10.3 10.9 12.4 12.5

Vivienda y servicios a la comunidad 1.0 1.0 1.1 1.0

Recreaci, Cultura y Otras Manifestaci 0.1 0.1 0.1 0.1

Protecci Social 3.8 4.3 5.0 5.3

*/ Para 2021 se estimun crecimiento del PIB de 3.3% de acuerdo a la previsi del Banco de México. Fuente: Elaboraci propia con base en SHCP, Estadísticas oportunas de Finanzas plicas y Presupuesto de Egresos de la Federaci 2021.

LA ESTRATEGIA SOCIAL FRENTE A LA PANDEMIA

El esquema social federal implementado por el gobierno de la autodenominada 4T, que supone un “énfasis en asegurar a las personas niveles de bienestar y lograr condiciones para detonar las capacidades de la población para enfrentar situaciones de riesgo o vulnerabilidad” (Gobierno de la República, 2020), fue puesto a prueba en el segundo trimestre de 2020, a solo un año de haber iniciado, cuando el riesgo sanitario por la enfermedad por Covid-19 impuso al país la necesidad de establecer medidas de contención. En particular, se implementó la Jornada de Sana Distancia, que implicó la suspensión de actividades escolares y económicas clasificadas como “no esenciales”. Hoy sabemos que la prolongada contingencia sanitaria generó efectos económicos y sociales sin precedentes. En el ámbito económico se observa una lenta recuperación después de la fuerte contracción del PIB (-4.5% en 2020), sumado a importantes desafíos sociales, como el aumento del desempleo, la pobreza, y la consecuente agudización de las condiciones de vulnerabilidad y de desigualdad social del país. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL, 2021: 12) estima que la población en situación de pobreza en el país se incrementó de 52.2 a 55.7 millones de personas entre 2018 y 2020, mientras que el número total de personas en situación de pobreza extrema aumentó de 8.7 a 10.8 millones de personas en el mismo lapso. Para dar respuesta a la pandemia, en abril de 2020 se anunció el Plan de Reactivación Económica, estableciendo como eje central el impulso a la infraestructura, y proponiendo en particular: i) iniciar la construcción del Tren Maya, que se espera genere 80 mil empleos y una derrama económica de 35 mil millones de pesos en el sureste del país; ii) créditos personales para trabajadores del ISSSTE y para las pequeñas empresas familiares tanto formales como informales; iii) aumento de créditos e inversión; iv) reducción de gastos de publicidad y viáticos, y recortes a los sueldos y aguinaldos de altos funcionarios, entre otros (CEFP, 2020:1-2). De manera complementaria se anunció la operación del Programa Emergente para el Bienestar y el Empleo, que “busca atender las causas de la pobreza y la marginación social en el país”, en cuyo caso se anunciaron las siguientes acciones: a) adelanto del pago de 4 meses de pensión a adultos mayores; b) 10 mil 500 becas a niñas y niños con discapacidades; c) 740 mil aprendices bajo la modalidad de Jóvenes Construyendo el Futuro; d) 2 millones 145 mil apoyos en el programa “Producir para el Bienestar” (antes Procampo), y; e) 230 mil beneficiarios en el programa “Sembrando Vida” (CEFP, 2020: p. 3). En este conjunto de acciones solo es posible identificar como innovación el adelanto del pago de pensión de adultos mayores, puesto que las demás ya estaban previstas en el PND. Como es previsible, estas acciones y la urgencia de ampliar los servicios de salud, demandaron en 2020 un incremento en el gasto total programable del sector público presupuestario. No obstante, este aumento puede considerarse más bien modesto, de apenas 1.6%, para registrar 3.27 billones de pesos (a precios de 2013), que representan 19.3% del PIB de ese año. El Desarrollo Social concentró el 64.2% del gasto total del sector público, por lo que este concepto dispuso de 2.1 billones de pesos (a precios de 2013). Como se observa en la Tabla 1, los componentes sociales que tienen una mayor asignación de gasto son tres, en orden de prelación: Protección Social (850.1 mil millones de pesos), Educación (564.5 mil millones) y Salud (475.7 mil millones). De ellos, como podría esperarse en el primer año de contingencia por el Covid-19, se observó un mayor incremento relativo en el gasto en salud (8.5% anual), y en protección social (5.5% anual), mientras que el gasto en educación permaneció sin cambios (0.1% anual). Un aspecto que prevalece tanto en el Plan de Reactivación como en el Programa Emergente para el Bienestar es la ausencia de programas o propuestas de acción novedosas, es decir, no se observan innovaciones explícitas en la política social, respecto de lo que se había puesto en marcha en el primer año de la administración. Ello podría estar relacionado con el hecho de que, al momento de ser anunciadas, en abril de 2020, aún no se dimensionaban los impactos, tanto en términos de contagios y mortalidad,5 como respecto de la duración de la contingen

5 A febrero de 2022 se registran 5.19 millones de casos de contagios confirmados (acumulado) y 310,627 defunciones (Gobierno de México, 2022).

cia que prologó la Jornada de Sana Distancia, afectando a la planta productiva y el empleo. La situación es por demás preocupante, puesto que el cierre definitivo de una quinta parte de las micro, pequeñas y medianas empresas del país, PyMES (alrededor de un millón de establecimientos), representó la pérdida de alrededor de 2.9 millones de empleos (INEGI, 2020). Para 2021, el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) refleja más la política de austeridad anunciada por el ejecutivo que la urgencia por atender los efectos de la contingencia. En él, se prevé un incremento en el gasto total programable del sector público de solo 0.2%, esto es, 3.28 billones de pesos (a precios de 2013), de los cuales se asignaron 2.12 billones de pesos la función de Desarrollo Social, que significa un incremento real de 0.9% respecto de 2020. En cuanto al destino de los recursos, sobresale un recorte al gasto en salud y educación de -0.6 y -1.5%, respectivamente, mientras que protección social recibirá una asignación adicional de 5.5%.

RASGOS E INNOVACIONES DE LOS PROGRAMAS PRIORITARIOS EN EL CONTEXTO DE LA PANDEMIA

Al revisar los recursos aprobados del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 20192021, destaca la relevancia de las asignaciones dirigidas a los programas prioritarios del PND, en particular la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, cuyo presupuesto se incrementó de 76 a 96.4 mil millones de pesos entre 2019 y 2021 (ver Gráfica 1). Con estos recursos la población beneficiaria registró 7.7 millones de personas en 2020, lo que significó un aumento porcentual de 16.7% respecto de 2019. Toda vez que este aumento de beneficiarios tiene el mismo efecto que una ampliación de la cobertura, lo consideramos una expansión horizontal (ver Tabla 2). La innovación específica que presentó este programa asociada con la contingencia fue una adaptación, expresada en un adelanto en el pago de los apoyos bimestrales otorgados durante 2020.

Gráfica 1. Gasto total por programa presupuestal, 2019-2021

Fuente: Elaboraci propia con base en SHCP. Presupuesto de egresos de la federaci (2019, 2020, 2021).

Adicionalmente, el Ejecutivo Federal anunció una expansión horizontal y vertical del programa en 2021, la primera asociada a un aumento en su cobertura, al reducir la edad para obtener la pensión de 68 a 65 años. La segunda prevé que “la actual pensión se incremente gradualmente hasta llegar al doble al inicio de 2024 (…) plan que iniciaría en julio de 2021” (El Financiero, 21 de marzo de 2021). Sin embargo, aunque esta expansión se presenta aún bajo la presencia de la pandemia, no hay información que indique que estas innovaciones recientes representen una respuesta a la emergencia sanitaria, sugiriendo un carácter político electoral. En la vía de promover la formación de capital humano se instauró el Programa Nacional de Becas para los distintos niveles educativos y el programa Jóvenes Construyendo el Futuro que otorga apoyos asociados a la capacitación para el trabajo por un año. Del primer grupo destacan por el tamaño de la población beneficiaria: los programas de Becas de Educación Media Superior y el de Becas de Educación Básica, que alcanzaron 3.74 y 3.29 millones de beneficiarios, respectivamente, en 2020, con un incremento anual de 16.9% en el primer caso y de 184% en el segundo, por lo que podemos decir que tuvieron una expansión horizontal. Esta mayor cobertura se asocia a un creciente presupuesto asignado, que en el caso del gasto del Programa de Becas de Educación Media Superior pasó de 13,164 a 23,591 millones de pesos (a precios de 2013) entre 2019 y 2021, un incremento porcentual de 62% en 2020 y de 10 por ciento en 2021. Por su parte, el Programa de Becas de Educación Básica tuvo una asignación de 22,417 millones de pesos en 2020, previendo un incremento de 1.3% para 2021. En este caso, ambos programas registraron, como innovación, una adaptación en la dispersión de sus apoyos, expresada en adelantos en su entrega. El quinto lugar por gasto asignado y por población atendida lo ocupa el programa Jóvenes Construyendo el Futuro, cuya asignación del gasto prácticamente se quintuplicó entre 2019 y 2020, al pasar de 3,291 a 18,358 millones de pesos. Ello se expresó en un incremento relativo de solo 1.6% anual de su población beneficiaria, para alcanzar 1.15 millones de jóvenes beneficiados. Este pequeño aumento expresa una expansión horizontal del programa. Este programa orientado a atender a la población de 0 a 29 años, en sus tres años de operación, ha aumentado el monto de las transferencias que otorga, de $3,600 pesos mensuales en 2019, a 3,748 en 2020 para homologarse con el salario mínimo vigente en la zona A, hasta $4,310 pesos en 2021. Esta evolución supone una expansión vertical del programa. Sin embargo, puesto que en 2021 presenta un recorte presupuestal de –20% respecto de 2020, con lo cual su asignación disminuyó de 18,358 a 14,651 millones de pesos en 2021 (Gráfica 1), es factible esperar un retroceso en su población beneficiaria.

Tabla 3. Beneficiarios de los principales programas sociales en México,

2019-2020

Fuente: Elaboraci propia con base en Gobierno de México, 2021.

En un tercer grupo de intervenciones sociales orientadas al desarrollo rural se encuentran los programas de Producción para el Bienestar de Pequeños y Medianos Productores y Sembrando Vida. El primero, a diferencia de los programas anteriores, mostró una disminución de su población atendida, pues se contrajo de 1.5 a 1.3 millones de beneficiarios a una tasa anual de -10.9%. Esta reducción se presentó a pesar de que su presupuesto aumentó de 6,856 a 8,091 millones de pesos entre 2019 y 2020,6 manteniendo esta tendencia creciente en 2021 con un gasto de 9,601 millones. El programa orientado a productores de pequeña y mediana escala de maíz, frijol, trigo panificable, arroz, amaranto y/o chía, caña de azúcar y café, forma parte del ramo presupuestal de agricultura y desarrollo rural, y no presentó innovaciones que puedan relacionarse con la contingencia sanitaria. Por su parte, el programa prioritario Sembrando Vida, destaca por ocupar el cuarto sitio por asignación de gasto, registrando además un incremento de 83% del mismo entre 2019 y 2020, de 11,427 a 20,968 millones de pesos. Para 2021, mostró un recorte de -1.9% para quedar en 20,575 millones de pesos. A pesar de su importancia por asignación del gasto, no está disponible su patrón de beneficiarios para los años previos, y su sitio web indica que en 2020 apoyó a 420,256 productores, mientras que en diciembre de 2021 otorgó 449,939 beneficios (7% más). En este caso, el aumento de su gasto en 2020 y de la población beneficiaria en 2021 sugieren una expansión horizontal. El sexto programa social prioritario por asignación presupuestal es la Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad, como una estrategia para reducir la vulnerabilidad de este grupo de población. En este caso, no se identificaron innovaciones asociadas a la contingencia, aunque sí mostró un aumento en su gasto y en su población beneficiaria. Su presupuesto inició en 6,476 millones de pesos en 2019, aumentó 61% en 2020 (10,443 millones de pesos) y 13% más en 2021, para situarse en 11,816 millones de pesos. Con esta asignación, su población beneficiaria tuvo una evolución positiva pero mucho menor que la del gasto: los beneficiarios aumentaron de 588,513 a 619,268 personas, lo que implica un incremento relativo de 5.2 por ciento anual en 2020, sugiriendo una expansión horizontal en el contexto de la contingencia. Por último, es conveniente enfatizar los únicos dos programas del rubro créditos orientados a las micro y pequeñas empresas, que conforman la mayor parte de los establecimientos del país. El primero de ellos, ya previsto en el PND, es el de Tandas para el Bienestar, que otorgó créditos por $6,000 mil pesos en 2020 a 352,877 beneficiarios (0.9% más que en 2019). La importancia de esta intervención reside en que su población objetivo son los negocios pequeños (no agropecuarios), ubicados en municipios

o localidades de media a muy alta marginación y/o con altos índices de violencia, que se caracteriza por ser un sector fuertemente afectado por la Jornada de Sana Distancia y la suspensión de actividades no esenciales y, a pesar de ello, el programa muestra un recorte promedio en su presupuesto de 22.7% anual, al pasar de 2,311 a 1,067 millones de pesos entre 2019 y 2021. Esta reducción del apoyo a las empresas pequeñas es preocupante en un país en el que 99.8% de los 4.9 millones de establecimientos privados registrados (en 2019) pertenecen al conjunto de establecimientos micro, pequeños y medianos. Aún más, la falta de apoyos para este sector contribuyó en alguna medida para que, en el tercer trimestre de 2020, el

6 Lo que puede asociarse a que hay diferentes categorías de apoyo en función del tamaño de la propiedad.

21% de los negocios pequeños y medianos y el 20.8% de los establecimientos micro cerrara definitivamente sus puertas, impactando negativamente al empleo, puesto que el personal ocupado se redujo de 14.66 a 11.77 millones de personas, esto es, una disminución de 19.68% con respecto a la población ocupada en mayo de 2019 (INEGI, 2020). Un segundo curso de acción orientado a este sector fue el programa de Apoyo a Microempresas Familiares, diseñado e implementado ex profeso como “una acción concreta para mitigar los efectos de la desaceleración de la actividad económica debida a la emergencia sanitaria y contribuir a conservar las actividades productivas de los segmentos empresariales más pequeños y del autoempleo” (Secretaría de Economía, 2021), por lo que representa una innovación de la política social en sí mismo. El programa otorgó 775,413 créditos por un monto de 25 mil pesos en 2020, mientras que en 2021 tiene previsto un presupuesto de 1,600 millones de pesos, apenas 64 mil créditos para igual número de microempresas familiares. Sin duda, ambos esquemas de apoyo a micro y pequeñas empresas parecen insuficientes, en la medida en que alrededor de dos terceras partes (73.7%) de las PyMES y 80% de las microempresas fueron afectadas por una reducción en sus ingresos en 2020 a raíz de la contingencia sanitaria, mientras que solo 5.9% de las empresas recibió algún tipo de apoyo (INEGI, 2020). En el mismo sentido, las empresas encuestadas sobre el impacto por el Covid-19 indicaron que la política de apoyo que más requerían para hacer frente a la pandemia estaría relacionada con apoyos fiscales, así como el aplazamiento de pagos a créditos

o servicios, además de transferencias de efectivo o acceso a nuevos créditos (INEGI, 2020). Sin embargo, parece poco probable que se amplíen los apoyos para este sector económico dado el recorte presupuestal de ambos programas. Para cerrar esta breve caracterización de la política social, cabe mencionar otra innovación que surgió específicamente en respuesta a la contingencia sanitaria, en particular, la creación del Apoyo para Gastos Funerarios a familiares de personas fallecidas por Covid-19, que fue diseñado ex profeso y que se implementó a partir del 2 de diciembre de 2020, otorgando un apoyo de $11,400 pesos como “un gesto solidario con las familias que han tenido una pérdida irreparable …, como un apoyo a su economía familiar”.7 Este apoyo es de carácter universal y prevé otorgar un número de apoyos equivalente a las defunciones por la Covid-19, lo que equivale hasta febrero de 2022 a 310,627 fallecimientos.

CONSIDERACIONES FINALES

La actual administración federal ha puesto en marcha una política social ambiciosa que aspira al universalismo y a dejar atrás la lógica neoliberal. Su puesta en operación en 2019 y su consecuente ampliación, tanto presupuestal como en población atendida en 2020 en la mayoría de los programas presupuestales, ha contribuido de alguna manera a amortiguar

7 “Los lineamientos para el otorgamiento de estos apoyos fueron aprobados por la Junta de Gobierno del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, y en el diseño e implementación colaboraron la Secretarías de Salud, de la Defensa Nacional y de Marina; el IMSS, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI), Petróleos Mexicanos (PEMEX) y el Registro Nacional de Población (RENAPO)”. (Robledo, 2020, El Economista, 24 de noviembre).

los efectos sociales de la pandemia en México. No obstante, desde una perspectiva macro, el gasto destinado a desarrollo social solo aumentó dos puntos porcentuales del PIB entre 2019 y 2021, esto es, de 17.3 a 19.3 por ciento, de tal manera que en el contexto de la emergencia sanitaria designamos dos puntos del PIB para aminorar sus efectos sociales. Al respecto, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha señalado que: “México es el cuarto país de la región que menos dinero ha invertido para atenderla, en dos vertientes, los programas sociales (1.1% del PIB) por un lado, y 158 mil millones de pesos (0.7% del PIB) por otro, relativos a las medidas fiscales diseñadas para atender específicamente el coronavirus, y que se concentró en el fortalecimiento de los apoyos sociales y en gasto en salud” (Micha, 2020). El destino del gasto social se concentró principalmente en tres rubros, protección social, salud y educación, aunque para 2021 los últimos dos conceptos presentaron un recorte. Por otra parte, en la evolución de los programas sociales prioritarios, se observaron algunas incongruencias entre la tendencia del gasto y la ampliación de la población atendida. Los que mostraron un aumento relativo más alto en su gasto programable (real) en los tres primeros años del sexenio son: Jóvenes Construyendo el Futuro (64% en promedio anual); Jóvenes Escribiendo el Futuro de Educación Superior (26.5% promedio anual); la Pensión para las Personas con Discapacidad (22.5%); Becas de Educación Media Superior (21%) y Sembrando Vida (21%). Mientras que aquéllos que mostraron un aumento en la población beneficiaria fueron el programa de Becas de Educación Básica, con un sorprendente aumento de 184% en 2020, seguido de la Pensión para Adultos Mayores y las Becas de Educación Media Superior, en cuyo caso los beneficiarios se incrementaron 16.7 y 16.9%, respectivamente. En cuanto a las innovaciones en la política social identificadas en el contexto de la contingencia sanitaria, podría decirse que son escasas respecto de lo planteado en el primer año de la administración, al menos en el conjunto de los principales programas sociales. Al respecto, la primera consideración a tener en cuenta es que, con la información disponible, no es posible establecer en qué medida los cambios o innovaciones de los programas revisados se implementaron en respuesta a la emergencia sanitaria u obedecen a la evolución que se tenía prevista, ya que en varios casos fueron diseñados con una aspiración universal. Como se observa en la Tabla 4, las innovaciones implementadas como respuesta a la contingencia referidas a adaptaciones de los programas, tuvieron lugar en cuatro de los once programas sociales previstos en el PND, y consistieron en pagos anticipados de los apoyos otorgados, como fue el caso de la Pensión para Adultos Mayores y para Personas con Discapacidad, así como las becas de educación básica y de educación media superior. Por otra parte, ocho de los once programas sociales prioritarios presentaron una expansión horizontal por incremento en la población beneficiaria, con la excepción del programa Pequeños y Medianos Productores, incluso a pesar de que ha tenido un aumento en su gasto programable. En el mismo sentido, los programas que mostraron una expansión vertical fueron dos, la Pensión para Personas Adultas Mayores y Jóvenes Construyendo el Futuro, puesto que ampliaron el monto de los apoyos otorgados.

Tabla 4. Apoyos e innovaci de los programas sociales en el contexto de la pandemia

Tipo de innovación por contingencia Programa Tipo de apoyo (monto)/ Periodicidad o cambio enpoblación beneficiaria

Sembrando Vida

Apoyo a pequeños y medianos productores

Tandas para el bienestar, o Programa de Microcréditos para el Bienestar/**

La/el sujeto de derecho, que a mes vencido cumpla con su programa de trabajo, recibirá un apoyo económico de $5,000; de los cuales $500.00 se destinarán como ahorro. Se podrán destinar apoyos económicos adicionales para la adquisición desemillas, material vegetativo, plantas e insumos.

Para tierras de temporal $1,000 por ha. a productores de granos con pago máximo de 20 has. Las tierras de riego se apoyan con $1,600 a productores de granos hasta 5 has. Los productores de café con hasta 20 has. de temporal o hasta 5 de riego recibirán un apoyo de $5,000. En caña de azúcar, los productores con hasta 20 has. de temporal o 5 de riego serán apoyados con $7,300.

Un primer apoyo de financiamiento sin intereses por $6,000. Una vez reembolsada esta cantidad, se podrá acceder a un segundo apoyo sin intereses por $10,000. Al reembolsar el segundo financiamiento, se podrá acceder a un tercer apoyo sin intereses por $15,000 y en una cuarta ocasión por $20,000.

Tipo de innovación por contingencia

Programa Tipo de apoyo (monto)/ Periodicidad o cambio enpoblación beneficiaria

Programas creados en 2020

Apoyo para gastos funerarios

Apoyo financiero a microempresas familiares (crédito a la palabra)

Becas Elisa Acuña

Apoyo universal de $11,460 pesos para gastos funerarios.

Apoyos de $25,000 reembolsables en 33 mensualidades.

Montos de becas especificados en cada convocatoria: servicio social, manutención, excelencia, titulación, prácticas internacionales.

a/ Los primeros 6 programas son considerados como Programas para el Desarrollo. **/ En enero de 2021 se transfieren los recursos (financieros y humanos) del Programa de la Secretaría de Economía a la Secretaría de Bienestar.

Fuente: Elaboraci propia.

Finalmente, las únicas innovaciones específicas de la política social para atender los efectos de la pandemia, es decir, programas creados ex profeso, fueron dos: el Apoyo financiero a microempresas familiares y el Apoyo para gastos funerarios. Aunque presentan serias limitaciones de cobertura y presupuesto actual, en el primer caso, y de escasa información disponible en el segundo. Así, en el contexto de la emergencia sanitaria, la política social mostró algunas adaptaciones de programas, expresadas en adelantos de pagos. No obstante, prevaleció en ella una ausencia de criterios homogéneos y explícitos de innovación, es decir, no se especificaron expansiones verticales y horizontales temporales ex profeso para el conjunto de programas sociales, como apoyos adicionales para aminorar los efectos de la pandemia en la población más vulnerable. Adicionalmente, y observando las limitaciones en cobertura, por ejemplo, de los apoyos a microempresas, es evidente que hacen falta acciones más contundentes para paliar los efectos económicos de la pandemia en el país. Sin duda, las condiciones que ha impuesto la Covid-19 abren la oportunidad para reflexionar acerca del potencial de la política social (o del sistema de protección social) para apoyar en situaciones de emergencia. Esto es, para diseñar previsiones de respuesta que atiendan los efectos socioeconómicos asociados a cualquier emergencia, ya sea por desastres naturales o sanitarios, como la actual.

INTRODUCCIÓN

La crisis mundial provocada por la Covid-19 exige a todos los gobiernos nacionales y subnacionales formular respuestas eficaces no solo para contener y mitigar los estragos de la pandemia, sino para formular políticas e implementar acciones novedosas encaminadas a restaurar y a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de todo el planeta (ONU, 2020). La crisis multisistémica a escala planetaria que ponen al descubierto los coronavirus ha puesto en tela de juicio la viabilidad de las macroestructuras capitalistas como el sistema 60 económico predominante y los límites irracionales de sus prácticas extractivistas depredadoras (Leff, 2020). Pero la epidemia también ha acentuado las desigualdades existentes que se venía dando en muchos aspectos de la vida de las personas comunes y corrientes. Esto nos ha orillado a la revalorización de aspectos cotidianos que teníamos seguros, como nuestra salud, la integridad física y mental, nuestro trabajo, nuestra seguridad, y nos pone en una encrucijada para replantearnos cómo será, de ahora en adelante, nuestra vida diaria y la manera en que habremos de relacionarnos con otros ámbitos. Frente a la teleducación, al home office, el disfrute de los espacios públicos y privados, el cuidado del medio ambiente, incluso nos ha llevado a replantear nuestra relación con los gobiernos (COMECSO, 2020; UNICEF, 2020). En una palabra, la enfermedad provocada por los coronavirus nos ha llevado a replantearnos la esencia y la viabilidad de la vida misma. De modo que las respuestas que se den de aquí en adelante habrán de tener un carácter transformador para poder moldear los futuros escenarios, desde el ámbito político, económico, ambiental, y que vayan mucho más allá del aspecto sanitario, atravesando la dimensión social hasta impactar la esfera del hogar y la vida privada. Esta es una empresa que habrá de mostrar una cara distinta: lejos de ser formulada desde la cúpula de la tecnocracia global y el gabinete de expertos epidemiólogos (Dugin, 2020), las propuestas de solución

1 Profesor-Investigador de Tiempo Completo y Jefe del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Cuajimalpa. Correo Electrónico: gpperez@cua.uam.mx

2 Profesor-Investigador de Tiempo Completo del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Cuajimalpa. Correo electrónico: oflores@cua.uam.mx

deberán mostrar ahora más que nunca su componente más humano e incluyente, en una especie de arreglo tipo “New Deal Poscoronavirus” a escala planetaria (Leff, 2020). Pero ¿cuál es el potencial real de las respuestas surgidas desde la simple necesidad de la sobrevivencia? (Acosta, 2020). Estas cuestiones son cruciales para definir el rumbo y trazar la estrategia que habrán de seguir las naciones en el acelerado proceso de diseño de políticas de contención del virus, por un lado, y de transformación de las estructuras vigentes, por el otro (Kissinger, 2020). Desde la comparación internacional, los diversos casos revelan las posibilidades y retos de la situación y obligan a considerar lo particular y lo específico dentro del concierto de reformas institucionales que habrán de dar rumbo al futuro después de los coronavirus.3 El inventario de medias implementadas España, Italia, Francia, Corea del Sur y China para hacer frente a esta situación; son, desde luego, referentes obligados, pero que de ninguna manera nos sirven como modelo para trazar una única hoja de ruta o mejora camino hacia la anhelada “nueva normalidad” (Lew y Herrera, 2020).4 En este orden de ideas, tampoco se puede soslayar la capacidad de resiliencia de los niveles subnacionales y las acciones de los poderes locales que, en el ámbito de sus respectivas competencias, dejan asomar su anhelo por participar en la conducción de las estrategias para reconstruir el mundo con base en sus capacidades regionales e imprimen un sentido. Uno de los obstáculos más importantes que enfrentan los gobiernos del todo el mundo a la hora de encarar a los coronavirus es la simplificación (El Estadista, 2020). En la mayoría de los países, la gestión de la emergencia sanitaria se ha planteado a partir del dilema entre viabilidad económica y salud pública. Sin embargo, el estudio de la formulación de una estrategia para la contención y el tratamiento ulterior de los efectos de la Covid-19, más que seguir una solo camino u hoja de ruta ideal, debe contemplar la lectura de un mosaico de particularidades. Estas se reflejan no tanto en las decisiones apremiantes que se toman desde los gobiernos nacionales, atendiendo a los dictados de la Organización Mundial de la Salud (de aquí en adelante OMS), sino más bien en las acciones tomadas en los ámbitos locales. De manera más nítida, se reflejan en la dimensión humana de los efectos provocados por la pandemia en las poblaciones, colonias, y barrios populares, que pone de manifiesto los anhelos de las personas, sus capacidades de organización colectiva y propuestas de acción comunitaria para repensar su futuro. La concreción de esa simplificación tosca es la implantación del estado de emergencia, cuya lógica operativa pretende apagar las energías sociales y la participación efectiva de

3 Dentro de estas posibilidades, se asoman de manera inquietante las ventajas del autoritarismo a la hora de disciplinar a la sociedad, empleando medidas draconianas como el confinamiento brutal, como sucedió en Italia, España y Francia, junto al despliegue de decisiones contundentes como el cierre de fronteras y la implementación de pruebas rápidas masivas a la población que dieron buenos resultados en Alemania, Noruega, Islandia, China y Taiwán. A este repertorio de posibilidades se suman la eficacia de las tácticas de vigilancia epidemiológica para controlar los movimientos y los contactos de las personas y de esa manera frenar drásticamente los contagios, con China y Corea del Sur a la cabeza (Hualde, 2020). En el otro extremo, las tentaciones del autoritarismo se combinan con la fragilidad de las democracias latinoamericanas, cuya legitimidad se ha visto erosionada por la crisis de representación de las instituciones heredadas de la pretendida transición democrática, escenarios que se plantean como un auténtico desafío para los populismos instaurados en la región. El caos originado por la pandemia en Brasil es el más claro ejemplo.

4 Cada vez hace más sentido el señalamiento de que nuestra vida de antes no era tan “normal” como parecía. ¿Lo normal será continuar sosteniendo el sistema capitalista anclado en el consumo excesivo, la sobreexplotación y las prácticas extractivistas?

grupos e individuos que componen el complejo mosaico de nuestra sociedad, homogeneizando las problemáticas que habrán de ser cubiertas con respuestas globalizadoras y uniformes. De esta manera no hay lugar a disensos y la agenda de contención sanitaria y las medidas de aislamiento social dictadas por los dirigentes nacionales son concebidas como la fórmula más efectiva de tratamiento para virus. Sin embargo, esa apuesta incuba un peligro aún más peligroso que la misma enfermedad, el riesgo de perpetuar ciertas relaciones de exclusión hacia determinados grupos e individuos, lo que a su vez les permite a los poderes públicos mantener el control sobre la críticas y alternativas en torno a la gestión de la pandemia (Cazorla y Lorenzo-Aparicio, 2020). En este escenario, la exigencia popular, los canales de rendición de cuentas y las argumentaciones específicas se ven suplantadas por razonamientos morales apoyados en los designios de la tiranía de la mayoría. Si aspiramos a construir soluciones viables y sostenibles que respondan a las problemáticas de las personas y sectores más afectados por los coronavirus y de esa manera transformar favorablemente el entorno en que vivimos, entonces resulta más lógico renunciar a seguir al “único” o “mejor” camino dictado de arriba hacia abajo, desde las oficinas de las agencias de desarrollo y las dirigencias nacionales, y centrar nuestra atención a problemas asociados con la definición de las agendas comunitarias, es decir, pensadas de abajo hacia arriba, en medio de esta pandemia. Son estos micro procesos los que han sido soslayados tras la implantación de la lógica del estado de emergencia en prácticamente en todo el orbe. Esto es, el estado de excepción nos ha impedido contemplar, por decirlo metafóricamente, la viabilidad de la diversidad de las especies botánicas para repensar el futuro, no solo de la especie humana, sino también de las diferentes civilizaciones. Al tenor de estas preocupaciones, conviene hacernos los siguientes cuestionamientos: ¿Es factible conciliar la lógica que parte de agendas comunitarias, más vinculadas con las problemáticas cotidianas que se resienten en los hogares, colonias, pueblos y barrios, frente a las lógicas uniformadoras que privilegian las agendas sanitarias y de contención promovidas por los gobiernos para hacer frente a la pandemia de la Covid-19? ¿Qué tipo de agenda y con qué perfil se promueve a nivel comunitario? Es decir, ¿qué tipo de necesidades y demandas, iniciativas se promueven desde el ámbito de la intimidad, la vecindad y proximidad, y qué agencias se privilegian para llevar a cabo dicha labor? ¿Qué podemos aprender de estas experiencias y si es posible sistematizarlas y documentarlas en un corpus de conocimiento para enriquecer el análisis de políticas públicas? El objetivo del presente capítulo es explorar la posibilidad de posicionar las agendas de orientación comunitaria formuladas desde las localidades, los barrios y los pueblos, frente a las lógicas de las agendas hegemónicas de carácter uniformador dentro los procesos de definición de agenda pública para repensar el futuro después de los coronavirus o incluso con ellos en nuestras vidas, y en la formulación de políticas públicas sostenibles encaminadas a transformar las vidas cotidianas de aquellos que resienten directamente los efectos de la pandemia en los ámbitos más sensibles de las personas, como son la salud pública, el trabajo y el ingreso familiar, la educación, la violencia doméstica, el cuidado de los miembros de la familia, la vida de los menores y de los adultos mayores, entre otros aspectos. El trabajo apuntala a la necesidad de recobrar el sentido público de las políticas contra la Covid-19, hablamos de posicionar en la escena política una agenda para las personas, para que lejos de ser una estadística más, se les permita hablar con su propia voz en medio de la pandemia y de la implantación del estado de excepción.

Para conseguir este propósito, es indispensable establecer un marco teórico analítico apropiado para analizar los procesos de definición de agenda pública y gobierno dentro de la tradición de “hechura” o “elaboración artesanal” de políticas públicas, es decir, dentro de la tradición del policymaking, asunto del que nos ocupamos en la primera parte del presente capítulo. La segunda parte del documento se ocupa de analizar y definir el perfil de la agenda de gobierno de la Ciudad de México (de ahora en adelante CDMX) para hacer frente a la contingencia de los coronavirus con base en el desempeño de sus principales instrumentos de planeación y de acción, y analizamos el funcionamiento de las dependencias y agencias de gobierno que participan en estos esfuerzos. Para conseguir este propósito, se desmenuzan y se interpretan los datos del Inventario de Medidas por Contingencia del COVID-19 obtenido del Portal de Datos Abiertos de la CDMX (2020) aspectos que se desarrollan en la segunda parte el documento. Esta estrategia metodológica nos deja en condiciones para discutir sobre los alcances y limitaciones del Plan de Contingencia y de Transición Gradual a la llamada “nueva normalidad” comandada por el gobierno de la CDMX en la tercera parte del texto, y para disertar en qué medida esta agenda está diseñada (o no) para incluir a las nuevas demandas y dinámicas sociales producidas por el efecto de la pandemia que parten de una lógica comunitaria, y advertir sobre los riesgos de que no estuvieran contempladas en la definición del problema. Finalmente, las conclusiones apuntalan a la necesidad de superar los límites de la perspectiva racionalista, donde se otorga poca importancia a la etapa de definición de los problemas púbicos, pues de este momento depende el encuadre de los objetivos que podría perseguir una agenda post coronavirus y las decisiones que se tomen en las etapas posteriores de la política.

LA PANDEMIA DE COVID-19 Y LA PERSPECTIVA CONSTRUCTIVISTA. UN MARCO DE ESTUDIO PARA LA DEFINICIÓN DE LA AGENDA PÚBLICA Y DE GOBIERNO

Para iniciar este apartado, comenzaremos abordando la importancia del proceso de formación de agenda pública desde la perspectiva constructivista de los problemas públicos.

HACIA UNA “NUEVA NORMALIDAD” EN LA CDMX. ENTRE LA INERCIA DE LA AGENDA SECTORIAL Y EL ANHELO DE LA COMUNIDAD

El brote de la Covid-19 en todo el mundo nos tomó por sorpresa a todos, pero cada país siguió su propia agenda. No obstante, naciones como Estados Unidos, Reino Unido, Brasil e India, no prestaron la suficiente atención al riesgo que implicaba su eminente propagación, de modo que la estrategia de estos países se concentró en mantener la dinámica económica debido al alto costo que implicaba cerrar las fronteras y mandar al país a una cuarentena.

México se unión a las respuestas tardías, pues desde que se detectó el primer contacto en el norte de Italia y se anunciaban los inevitables confinamientos en España y Francia, nuestro país perdió semanas cruciales, antes de verse en la necesidad de declarar la emergencia, con lo que se hubiera podido manejar de mejor manera el colapso sanitario. Sin embargo, la decisión del gobierno federal de privilegiar la marcha económica sobre la decisión de implantar el estado de emergencia no tuvo la misma interpretación en las entidades federativas. El primer contagio que reportó la Secretaría de Salud federal tuvo lugar a finales de febrero, poco días después, varios de los gobiernos locales, los sectores productivos y universidades estatales anunciaban medidas de confinamiento y distanciamiento social. De hecho, la CDMX se anticipó a la Jornada Nacional de Sana Distancia decretada por el gobierno federal, que daba inicio a la cuarentena en todo el país a partir del 24 de marzo del 2020 (DOF, 2020). Anticipándose a los riesgos de la transmisión del virus, el gobierno de la capital suspendió el 13 de marzo los eventos públicos con gran afluencia de personas y declaró la suspensión temporal de actividades de los establecimientos y centros educativos el 23 de marzo (Gaceta Oficial de la CDMX, 2020). Uno de los conceptos más difundidos que aparecieron durante la pandemia fue el de la “nueva normalidad”: para la población, éste era un término dotado de muchos significados, lo que lo volvía, en términos estrictos, un concepto vacío. En la práctica, la “nueva normalidad” se trataba de un esfuerzo definicional de carácter operativo y pedagógico que, aunque sin límites temporales precisos (seguimos sin conocer la frontera entre la vieja y la nueva normalidad), fue planteado como un concepto que nos educaba para que aprendiéramos a poner en práctica las medidas sanitarias básicas. En realidad, la crisis de salud pública que pensábamos que duraría algunas semanas, incluso un par de meses, se extendió a lo largo de todo el 2020 y, por lo que sabemos hasta ahora, se prolongará hasta el 2022. Fue el Plan Gradual Hacia la Nueva Normalidad en la Ciudad de México, decretado el 20 de mayo de 2020, el instrumento que permitió al gobierno capitalino volver operativa la estrategia de contingencia por los coronavirus. El documento rector busca un balance entre el derecho a la salud de las personas y la economía de los hogares, y nos invita a reflexionar sobre “nuestras actividades, nuestro bienestar y la convivencia urbana” y garantizar “un acceso igualitario a los derechos económicos, políticos, sociales y culturales con el fin de disminuir las desigualdades, las cuales solo se hicieron más evidentes en esta emergencia sanitaria” (Jefatura de Gobierno de la CDMX, 2020). Por otro lado, la manera en que se miden los avances o retrocesos que nos acercan o nos alejan de esa visión es mediante un semáforo epidemiológico que cambia de color conforme se cumplen alguno de los siguientes criterios prácticos, a saber: color rojo, ocupación hospitalaria de enfermos de Covid-19 mayor a 65% o dos semanas de incremento estable; color naranja, ocupación hospitalaria menor a 65% y dos semanas de tendencia a la baja; amarillo, ocupación hospitalaria menor a 50% y dos semanas de tendencia a la baja; verde, Ocupación hospitalaria menor a 50% y al menos un mes con ocupación baja estable. Con los colores del semáforo epidemiológico llegaron nuevos aprendizajes, como no salir de casa a menos que fuera por alguna cuestión esencial. La pregunta era, ¿Qué se consideraba esencial? A pesar del aparente consenso, éste no era un asunto menor y grandes discusiones se dieron en torno a ello. Indudablemente, los servicios de salud y alimentación eran esenciales, por lo tanto, los supermercados permanecerían abiertos. Pero si los restaurantes vendían comida, ¿por qué no eran considerados como actividad esencial?

Estos aprendizajes se volvieron sistemáticos con el paso del tiempo y nos orillaron a una suerte de flexibilización, pues nos dimos cuenta que, entre la salvaguarda de la salud y el ingreso económico, había claroscuros y opciones intermedias. Es decir, nos dimos la oportunidad de innovar: los restaurantes con terraza podrían reabrir a un 30% de su capacidad, los parques podrían hacer lo mismo, el regreso a los trabajos podría ser en horarios y días escalonados. Más aún, nos replanteamos nuestra relación con la tecnología para llevar comida y artículos de primera necesidad a nuestras casas. Pero no solo eso, descubrimos que el gobierno digital es un medio efectivo para facilitarnos la vida y lidiar con la burocracia en tiempos de pandemia, eliminar largas filas y aglomeraciones, evitar la corrupción, eliminar documentos, datos o requisitos innecesarios. Adiós a la pesada “tramitología”, bienvenida la simplificación administrativa. Este plan de aprendizaje colectivo, la promesa de la “la nueva normalidad”, planteado de manera intencional o no, fue acompañado de una estrategia agresiva de detección anticipada de contagios masivos por Covid-19 mediante pruebas rápidas y la canalización de estos casos a los centros de salud correspondientes, acciones que, a juicio de los especialistas y la opinión pública mundial, se llevaron a cabo de manera tardía pues comenzaron a realizarse a partir del junio de 2020. De esa manera, la campaña de detección de pruebas rápidas a bajo costo y la concentración de dichos esfuerzos en colonias de atención prioritaria en las Alcaldías de la CDMX permitieron cambiar el curso de la pandemia en la entidad. Las pruebas se distribuyeron en “quioscos de la salud” y en farmacias y centros comerciales. Ahora bien, resulta evidente que las medidas de contingencia tomadas en la CDMX por la urgencia de hacer frente a la pandemia hasta ahora carecen de un componente colaborativo o participativo, pues la gobernanza no puede operar únicamente cuando se acude a la ciudadanía para pedirle que se quede en casa. Sin embargo, también es cierto que a dos años de haberse implantado las medidas de contención y aislamiento, estas acciones se han venido flexibilizando para evitar el desplome de los ingresos familiares, de manera que resulta pertinente evaluar el desempeño de agendas subalternas de corte comunitario dentro del proceso de definición de la agenda pública y gobierno, para que a la postre estos elementos puedan contribuir a un mejor diseño de políticas públicas acordes con las realidades de las colonias, barrios y pueblos de la CDMX, lo que trataremos con mayor detenimiento en el siguiente apartado. Por ahora nos proponemos ilustrar el papel que juegan las agencias gubernamentales en la gestión de la pandemia y advertir sobre la necesidad de cambiar el estilo globalizador y uniformador a la hora de dar respuesta a las problemáticas derivadas de la contingencia. Con datos del Inventario de Medidas por Contingencia del COVID-19 obtenido del Portal de Datos Abiertos de la CDMX (2021), se construyó el perfil de las acciones y medidas tomadas por el Gobierno de la Ciudad de México y sus Alcaldías durante la contingencia sanitaria, dentro del periodo del 18 de marzo de 2020 al 14 de enero de 2021, fecha de la última actualización de la base de datos en comento. Durante dicho periodo, el gobierno de la CDMX puso en práctica 583 medidas de contingencia sanitaria, las cuales se clasifican, a su vez, de la siguiente manera: 108 planes, la mayoría de ellos por cuenta de la Jefatura de Gobierno; 192 medidas de contención desplegadas por el conjunto de dependencias y entidades de la administración pública descentralizada, el Congreso de la Ciudad de México y los siguientes órganos circunscritos al ámbito de impartición de justicia: Junta Local de Conciliación y Arbitraje de la CDMX, Tribunal de Justicia Administrativa de la CDMX, y el Tribuna Electoral de la CDMX; así como por los Organismos Autónomos y las 16 demarcaciones territoriales denominadas Alcaldías. Finalmente, se pusieron en práctica 283 programas o acciones sociales coordinados por diversas dependencias gubernamentales pero cuya implementación corresponde a las demarcaciones territoriales.

Cuadro 1. Acciones comprendidas en el Plan de Contingencia y Tránsito Gradual a la Nueva Normalidad de la CDMX entre 18 marzo 2020-14 enero 2021.

Medida de contingencia Número Porcentaje

Medidas de contención 192 33

Total 583 100

Fuente: Elaboraci propia con datos del Inventario de Medidas por contingencia Covid- 19 obtenido del Portal de Datos Abiertos de la CDMX (2021)

De acuerdo con la clasificación de las medidas adoptadas durante de contingencia por la Covid-19, por ámbito de competencia entre el gobierno central de la CDMX y de las Alcaldías, encontramos que el gobierno central concentra 301 medidas de contingencia, lo que equivale al 51.6%, en tanto que las Alcaldías en su conjunto se hicieron cargo de 282 medidas, lo que representa el 48.4% (Cuadro 2).

Cuadro 2. Distribuci de medidas adoptadas durante la contingencia sanitaria en la CDMX por ámbito competencial entre 18 marzo 2020-14 enero 2021

Ámbito competencial Medidas Porcentaje

Alcaldías 282 48.4

* Incluye las medidas emprendidas por la Jefatura de Gobierno, el conjunto de dependencias, entidades de la administraci plica paraestatal de la CDMX, Organismos Automos de la CDMX, el Congreso de la Ciudad de México, la Junta Local de Conciliaci y Arbitraje de la CDMX, el Tribunal de Justicia Administrativa de la CDMX y el Tribuna Electoral de la CDMX.

Fuente: Elaboraci propia con datos del Inventario de Medidas por Contingencia de Covid-19 obtenido del Portal de Datos Abiertos de la CDMX (2021).

De una primera impresión de la lectura de la tabla anterior, se podría inferir que, de alguna manera, prevalece un cierto equilibrio entre el gobierno central de la CDMX y las Alcaldías a la hora de llevar a cabo la estrategia para enfrentar la contingencia por la Covid-19, sin embargo, hay que aclarar que es la Jefatura de Gobierno y un puñado de dependencias y agencias especializadas las que comandan la puesta en marcha de dicha estrategia. Tan solo la Jefatura de Gobierno de la CDMX concentra 104 de las 301 medidas que fueron implementadas por el gobierno central, es decir, cerca del 35% de estas se diseñan en la oficina de la Jefa de Gobierno. En efecto, durante la pandemia de Covid-19, fue la Jefatura de Gobierno quien dio rumbo y dirección al manejo de la contingencia sanitaria desde sus inicios, incluso, adelantándose a la declaración de la emergencia nacional por el Consejo de Salubridad General, pues desde el 13 de marzo en la CDMX ya se habían suspendido eventos púbicos concurridos en la capital. Con respecto al papel que desempeñan las dependencias que ocupan un papel protagónico dentro del esquema de acciones para la contingencia sanitaria, destaca la labor de la Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo con 24 medidas emprendidas durante el periodo de estudio. Entre dichas acciones destacan los apoyos para personas residentes de la CDMX que perdieron su empleo formal antes y durante la emergencia por los coronavirus y que, dadas las medidas para atender la emergencia sanitaria, no se encuentran en condiciones de realizar la búsqueda de empleo, y los apoyos a personas trabajadoras independientes, no asalariadas del hogar o con empleo virtual, así como el programa de fortalecimiento de empresas sociales y solidarias de la CDMX. Por su parte, la Secretaría de Inclusión y Bienestar Social tuvo a su cargo 13 medidas de contingencia sanitaria. Esta dependencia coordina la distribución de los apoyos sociales a focos de la población en condiciones de vulnerabilidad, transferencias monetarias o en especie, y son las Alcaldías las que en el ámbito de sus atribuciones se encargan de hacer llegar los apoyos a las colonias y pueblos de atención prioritaria. La Secretaría de Desarrollo Económico fue la responsable de coordinar 8 medidas de apoyo dirigidas a establecimientos mercantiles que venden alimentos preparados. Recientemente en el mes de febrero de 2021, varios restaurantes obtuvieron un permiso para dar servicio en la vía pública; otro tipo de ayudas destinados al gremio restaurantero han sido los subsidios para mantener la nómina de sus empleados y subsidiar los costos de operación. Es de intuirse que la intervención de la Secretaría de Salud resultó estratégica para dar rumbo a la contingencia sanitara, de suerte que dicha dependencia participó con 7 acciones durante este periodo. Destaca la distribución de equipo médico especializado, la instalación de 18 módulos de “triage” en diversos hospitales de la CDMX en colaboración con el sector empresarial, para brindar atención, valoración, diagnóstico mediante pruebas PCR (Reacción en Cadena por Polimerasa) y orientación médica en el tratamiento de personas que presenten síntomas de Covid-19. Otra de las acciones para la detección oportuna de casos es la realización de videollamadas a cago del personal médico para diagnosticar casos con Covid-19 junto con LOCATEL (localización por teléfono). Cabe mencionar también que, dado que las capacidades del personal médico se vieron rebasadas, la Secretaría de Salud se vio en la necesidad de emitir una convocatoria para que profesionales de la salud se incorporaran temporalmente a los servicios del Gobierno de la Ciudad de México para atención de la Covid-19. Finalmente, vale la pena comentar el desempeño que tuvieron durante la contingencia la Agencia Digital de Innovación Pública de la Ciudad de México, que llevó a cabo 12 acciones, y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia de la Ciudad de México, que realizó 9 acciones. Por lo que toca a la primera agencia, se creó el “Sistema de datos personales para la identificación de contagios en espacios cerrados en colaboración con el sector privado”; mientras que, en el caso de la segunda agencia, destacan acciones concernientes a la coordinación de entregas puntuales de apoyos alimentarios, la instalación de comedores populares para población residente y flotante de la CDMX y el otorgamiento de becas a niñas, niños y adolescentes en situación de orfandad.

Sumando los esfuerzos de la Jefatura de Gobierno y las dependencias y agencias señaladas anteriormente, resulta un total de 177 acciones emprendidas de las 301 medidas realizadas por el gobierno central de la CDMX, es decir, el 60% fueron comandadas por este gabinete especializado encabezado por la Jefatura de Gobierno.

DESEMPEÑO DE LAS ALCALDÍAS DE LA CDMX DENTRO DE LA ESTRATEGIA DE CONTINGENCIA SANITARIA

El ámbito competencial de las demarcaciones territoriales de la capital del país, denominado Alcaldías de la CDMX, resulta crucial para poner en práctica los planes y programas para la contingencia sanitaria formulados por la Jefatura de Gobierno y su gabinete especializado. Las Alcaldías funcionan como agencias descentralizadas que se encargan de implementar dichas acciones en el marco de sus atribuciones aprovechando su estructura territorial y su cercanía con las personas en cada una de las colonias que las integran. Como ya se mencionó anteriormente, las Alcaldías concentraron 282 de las 583 medidas emprendidas en la CDMX para hacer frente a la pandemia, lo que representa el 48.4% de dichas acciones. Las Alcaldías con mayor participación fueron la Alcaldía Gustavo A. Madero con 32 acciones (11%), Magdalena Contreras con 31 acciones (11%), Benito Juárez (7%), seguidas de Milpa Alta (7%), Cuauhtémoc (7%), Coyoacán (6%), Azcapotzalco (6%), Tlalpan (6%), Miguel Hidalgo (6%), Iztapalapa (6%), Xochimilco (5%), Iztacalco (5%), VenustianoCarranza (5%), Álvaro Obregón (4%), Cuajimalpa (3%), y Tláhuac (3%). Véase Gráfico 1.

Gráfica 1. Participación en medidas de contingencia sanitaria por Covid-19

por Alcaldía en la CDMX entre 18 marzo 2020-14 enero 2021.

Fuente: Elaboraci propia con datos del Inventario de Medidas por Contingencia del Covid-19 obtenido del Portal de Datos Abiertos de la CDMX (2021).

Ahora bien, por cuánto toca al desempeño de las Alcaldías dentro de la estrategia de contingencia por los coronavirus, tenemos que, derivado de su constitución territorial, éstas

funcionan como agencias descentralizadas del gabinete especializado de gobierno de la CDMX para hace llegar los beneficios, apoyos y programas de carácter social y asistencial a quien lo necesita. Entre la gama de estos programas y acciones existe una gran variedad. Destacan, por ejemplo, la entrega de paquetes alimentarios y transferencias monetarias a familias vulnerables o que viven zonas de alta marginación. Cabe mencionar que muchos de estas ayudas tienen un claro enfoque de género, como los apoyos otorgados a mujeres emprendedoras o a jefas de familia, a mujeres que estudian y trabajan. Otro paquete de apoyos reúne un enfoque de derechos humanos, como las transferencias a adultos mayores de escasos recursos y/o que se encuentren al cuidando de menores de edad; a personas con alguna discapacidad; o bien, el otorgamiento de becas a jóvenes estudiantes; a niños de nivel secundaria o en situación de orfandad. La Alcaldía Venustiano Carranza es la demarcación que cuenta con el mayor número de este tipo de apoyos. Existen también apoyos destinados a favorecer el desarrollo de ciertos sectores económicos específicos como los apoyos a las actividades agropecuarias y/o turísticas que buscan impulsar el desarrollo económico, fomentar el autoempleo, así como estimular la economía local mediante el impulso de proyectos productivos, organizaciones de la economía social y solidaria, así como núcleos agrarios. Las Alcaldías Xochimilco y Tlalpan son las demarcaciones que muestran un mayor número de apoyos con estas características. Por lo que toca a los apoyos dirigidos al sector comercial y de servicios, particularmente el restaurantero, tenemos que los apoyos fueron enfocados a estimular la economía local, a apoyar los gastos de operación de los negocios y a mantener la nómina de sus empleados, también se dieron facilidades a establecimientos dedicados a la venta de comida preparada para el uso y aprovechamiento temporal de la vía pública. Observamos que ésta fue una medida implementada prácticamente en todas las Alcaldías por motivos de la contingencia sanitaria, pero se observa de manera muy marcada en las Alcaldías Cuauhtémoc y Benito Juárez. Las Alcaldías Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Coyoacán y Cuauhtémoc se vieron muy preocupadas por la prevención de contagios. De modo que aquí se implementaron acciones como el control estricto de flujos de personas en mercados y tianguis, el apoyo a estancias infantiles; se dieron facilidades a servidoras y servidores públicos que sean parte de poblaciones vulnerables para no asistir a centros de trabajo durante la contingencia; se optó también por el cierre temporal de parques, jardines y áreas verdes, para evitar contagios, y se distribuyeron bicicletas para favorecer la movilidad al aire libre. Otra faceta destacable de las medidas adoptadas durante la contingencia en las alcaldías es la promoción de las actividades culturales, artísticas, deportivas, educativas y recreativas, así como acciones que promueven la cultura cívica y sanitaria en la comunidad. Las Alcaldías Magdalena Contreras, Coyoacán, Azcapotzalco, Cuauhtémoc, Benito Juárez y Tláhuac son las demarcaciones que se preocuparon más por atender este tipo de actividades. Destacan en este rubro los apoyos a centros comunitarios y casas de cultura en Coyoacán y las campañas emprendidas por los derechos sexuales y reproductivos, así como los subsidios para la interrupción legal del embarazo durante la contingencia que se otorgaron en la Alcaldía Azcapotzalco. Las acciones de mejoramiento del panorama urbano y vivienda en momentos de la pandemia se concentraron la Alcaldía Gustavo A. Madero e Iztacalco, figuran las transferencias monetarias a familias que habitan en alguna de las unidades habitacionales que más tiempo tienen en dichas demarcaciones. La Tabla 3 resume el desempeño que tuvieron las Alcaldías de la CDMX en su participación durante la contingencia sanitaria por porcentaje de participación en las medidas adoptadas y el perfil de las acciones emprendidas: sanitarias, de contención o de carácter asistencialista.

Cuadro 3. Características de la participaci de las Alcaldías en las medidas adoptadas durante la contingencia en la CDMX entre 18 marzo 2020-14 enero 2021.

Alcaldía Medidas emprendidas durante la % Perfil Sanitario/Contención/ contingencia

Asistencialista

Magdalena Contreras 31 11 Sanitario/Contención/ Asistencialista

Milpa Alta 20 7 Asistencialista

Coyoacán 18 6 Sanitario/Contención/ Asistencialista

Tlalpan 18 6 Sanitario/Contención/ Asistencialista

Iztapalapa 16 6 Sanitario/Contención/ Asistencialista

Iztacalco 15 5 Asistencialista

Álvaro Obregón 11 4 Sanitario/Contención/ Asistencialista

Tláhuac 8 3 Sanitario/Contención/ Asistencialista

Fuente: Elaboraci propia con datos del Inventario de Medidas por Contingencia de la Covid-19 obtenido del Portal de Datos Abiertos de la CDMX (2021).

A continuación, discutiremos sobre el comportamiento de los datos arrojados de este análisis y señalaremos los principales hallazgos.

DEL ANÁLISIS SINÓPTICO A LA INTERACCIÓN SOCIAL. LECCIONES DESDE EL MANEJO DE LA PANDEMIA EN LA CDMX

Si bien es cierto que la implantación del estado de excepción como medida eficaz para la contención del virus y el manejo de la pandemia es una decisión que por su naturaleza intrínseca exige ciertas dosis de unilateralidad y concentración de poderes en las figuras ejecutivas para actuar con rapidez ante la emergencia sanitaria, también es una realidad que, a exactamente a dos años del inicio de la pandemia, las medias de contención han tenido que irse relajando ante el inminente desplome de la economía y ante los diversos efectos y manifestaciones sociales que experimentamos en la vida cotidiana, resultado de la imposición de las medidas de aislamiento social. De hecho, es la cara de las comunidades las que resienten los efectos de la pandemia y la que debería dar forma a una estrategia gradual hacia la nueva normalidad como un mecanismo de aprendizaje colectivo. Pero estos elementos, aunque comienzan a ser visibilizados en diferentes medios como las redes sociales, aún no han sido tomados en cuenta para definir el rumbo que habrá de tomar la nueva normalidad en la CDMX, cuya agenda está más preocupada por evitar la caída de la economía que por el futuro de la convivencia y la sostenibilidad de la ciudad en medio de la pandemia. Tras analizar el perfil y el desempeño de la agenda de gobierno que ha puesto en práctica la CDMX para hacer frente a los coronavirus, los resultados apuntan a una estrategia vertical y fuertemente sectorizada, con un perfil interesado en la contención del virus y que privilegia acciones de corte sanitario y asistencialista. Dichas acciones han sido centralizadas en la Jefatura de Gobierno y su gabinete especializado y en donde las Alcaldías fungen tan solo como oficinas o apéndices del gobierno central para implementar los programas sociales y repartir las transferencias y los apoyos. En este sentido, hay que advertir sobre el riesgo de que las burocracias incrementen sus clientelas electorales y alejen más a la ciudadanía de la oportunidad de participar en procesos amplios de debate y toma de decisiones novedosas que exige la situación actual de la ciudad. En el mejor de los casos, se asoman iniciativas para promover la economía local y el autoempleo. Así, podemos constatar que las demarcaciones territoriales, espacios de proximidad con las personas, más que consolidarse como auténticos órganos de cohesión comunitaria y social que facilitan el camino a nuevos formatos de gobernanza orientados a las soluciones comunitarias, que de por sí eran elementos pendientes en la agenda de democratización de la CDMX (Flores, 2020), siguen siendo relegados a un segundo plano tras la implantación del estado de emergencia y los estragos que dejan los coronavirus. ¿Quién se ha encargado entonces de dar voz y visibilidad a los cambios en nuestros modos de convivencia y socialización cómo consecuencia de la pandemia? Estas son cuestiones que comienzan a ocupar paulatinamente un espacio privilegiado en el debate público, pero que aún no han sido consideradas con suficiente seriedad en la órbita de la agenda de gobierno, más preocupada por medidas de contención y mitigación que por el diseño un plan que trace la ruta hacia el futuro de la CDMX. Tomar en serio estos elementos tiene serias implicaciones para el análisis de políticas, ya que, desde una perspectiva constructivista de los problemas públicos, tenemos que las diferentes problemáticas o sintomatologías asociadas a los efectos del manejo de la pandemia son cuestiones que no se definen de una sola vez y para siempre. En esa tesitura, tampoco podemos admitir, desde una perspectiva eminentemente racionalista, que los objetivos que persiguen las acciones públicas no deben ser objeto de controversia, aun cuando haya un esfuerzo de operación mental por delimitar analíticamente la frontera entre la etapa de definición del problema y la fase de su implementación: Por ejemplo, ¿cómo avanzar en la reducción de la brecha de género durante la pandemia, esfuerzos que escapan evidentemente a un programa sectorial de apoyo gubernamental? En 7 de cada 10 hogares de la CDMX la carga de cuidado de niños pequeños recae en las mujeres, “lo cual plantea mayores barreras para que estas puedan participar laboralmente y generar ingresos” (UNICEF México et al., 2020: 9). Por otro lado, ¿cómo combatir la violencia doméstica durante la cuarentena? El total de mujeres asesinadas en México en abril de 2020 significó, en promedio, 11.2 mujeres asesinadas por día. Por otro lado, el total de llamadas relacionadas con violencia sexual, familiar y contra las mujeres, en abril de 2020, fue en promedio de 143 llamadas por hora, de acuerdo con datos de la Red Nacional de Refugios (2020: 4). La gestión de la pandemia en la CDMX, fuertemente centralizada, sectorial y que busca el cumplimiento de objetivos claramente definidos a partir de criterios de contención y asistencialismo, nos deja una importante lección, pues el análisis sinóptico o de fondo resulta limitado para el abordaje que se hace de este tipo de problemas. En tanto las estrategias de contención y mitigación de la pandemia se atienen a una visión estrictamente instrumental, donde se asume que los objetivos se eligen de manera externa en función de criterios o definiciones precisas acerca del problema que se quiere resolver, y que la decisión política se restringe exclusivamente a la selección de los medios que hacen posible su realización. Sin embargo, una política pública no es un programa de acción preciso que asegure de antemano su correcta implementación, ni es una estrategia que pueda extraerse de la percepción social que califica como problemática una situación. Así, una política no es algo que acontece de una vez por todas, es algo que se “rehace sin cesar” (Lindblom, 2000). Por ejemplo, no solo importa evitar el desplome del PIB y el resto de los indicadores macroeconómicos por el efecto de los coronavirus, sino que una pregunta también legítima es: ¿qué hacemos con los estragos en la economía familiar y comunitaria? El 61.5% de los hogares de la CDMX reportó pérdidas en los ingresos, situación que se compara con 65.5% a nivel nacional (UNICEF México, 2020: 2). ¿Qué necesitamos cambiar en nuestras casas para operar el teletrabajo? De acuerdo con la encuesta elaborada por Hábitat México (2020) antes de la pandemia, 34% de las personas tenía un trabajo de home office de tiempo completo y 10% algunos días de la semana; mientras que, durante la pandemia, 68% de los mexicanos encuestados tienen esquemas de home-office de tiempo completo y 11% algunos días de la semana. Desde esta perspectiva, la lógica instrumental con la que se ha manejado la pandemia debería ser sustituida por una estrategia de aprendizaje colectivo, basada en las lecciones que nos deja el ensayo y error. Si las políticas públicas se pueden mejorar sobre la marcha, las nuevas experiencias que vivimos durante la cuarentena nos permitirían pensar que la interacción social puede, en un momento determinado, sustituir el análisis. Por ejemplo, de un día para otro, los padres se convirtieron en profesores y 9 de cada 10 de los hogares en la CDMX con niñas, niños y adolescentes terminaron el 2020 con las clases a distancia (UNICEF México, 2020: 3), mientras que el 63.6% de los niños hicieron uso del internet para ese cometido. A nivel nacional, 1 de cada 2 estudiantes depende de la televisión para continuar sus clases, 3 de cada 4 padres de familia opinan que sus hijos no aprenden lo mismo con las clases a distancia; en tanto que el 70% considera que la falta de clases presenciales les ha afectado emocionalmente a sus hijos, el 68% consideran que hace falta el acompañamiento de los docentes. Aun así, 8 de cada 10 padres prefieren las clases a distancia para evitar riesgos (Tecnológico de Monterrey, 2020). Esta argumentación apunta a que las experiencias adquiridas “en campo”, es decir, a la hora de tomar decisiones cotidianas y resolver dilemas de la vida diaria, es otra forma de adquirir saberes prácticos, por lo que se asoma la necesidad de enriquecer el análisis de políticas con estos elementos en la etapa definicional un problema, conjugando de manera correcta dichas experiencias con aquellos conocimientos profesionales y disciplinares. Finalmente, limitarse al análisis a los programas político-administrativos para determinar el éxito o fracaso de una política pública, como la estrategia de contingencia por la Covid-19, impide plantearse y responder adecuadamente cuáles fueron los criterios de definición de esa problemática, acción que implicaría una justificación de por qué el gobierno seleccionó ese problema y no otro para su tratamiento y sobre los recursos disponibles para proponer una solución viable (Franco, 2015). De ahí, los límites de “una visión estrictamente basada en los análisis de frames o de marcos cognitivos, a pesar de lo muy significativos y ricos que resultan para contrastar y poner de relieve discursos y prácticas políticas” (Subirats et al., 2008).

CONCLUSIONES

Aun cuando los gobiernos se escuden detrás de la pandemia para seguir aprovechando los márgenes de discrecionalidad que demanda el estado de excepción, lo nuevos tiempos exigen instituciones eficientes, transparentes e inclusivas, es decir, más cercanas a las personas y menos comprometidas con las decisiones de Estado. En la medida en que avance la marcha de la pandemia será más difícil sostener una sola hoja de ruta y se dejarán ver nuevas demandas por la inclusión de problemáticas o sintomatologías que hasta ahora han permanecido invisibilizadas y que difícilmente encuadran en la lógica de la agenda de los programas político-administrativos tradicionales. Cada vez será más difícil resistir el reclamo social creciente en favor de sistemas más participativos, flexibles y adaptados a la radicalidad de los cambios sociales que estamos asistiendo. De hecho, el valor agregado que irán teniendo las instituciones se determinará por su capacidad de encausar las energías sociales que la pandemia desató como una caja de pandora. ¿Hacia dónde va la nueva agenda para las personas en un escenario post coronavirus? Queremos ser positivos y pensar que asistimos a un proceso paulatino de despertar de las diferentes comunidades que nos invita a pensar en un escenario donde la ciudadanía se vuelve más activa, consciente de sus derechos y donde hace seguimiento de las políticas públicas. A cuentagotas, hemos atestiguado el papel de diversos activismos y colectivos sociales que comienzan a ser un contrapeso a las decisiones discrecionales de Estado, tomadas de arriba hacia abajo, como el hacer cumplir un programa de gobierno mesiánico a cualquier precio, pero que pretenden suplantar las argumentaciones específicas y des-responsabilizar a los tomadores de decisiones. Estos colectivos, algunos organizados de manera orgánica y otros no tanto, movidos más bien por el fervor de alguna causa que consideran justa, son la expresión de una sociedad que cada día se vuelve más vigilante y atenta a lo que hacen sus gobiernos. Este es el paso inicial para un necesario cambio social ante las repercusiones de la crisis derivada de la Covid-19 y de esa manera recobrar el sentido público de las políticas. Finalmente, queremos mencionar que este capítulo tuvo como misión contribuir al campo profesional y académico del análisis de política con elementos para analizar problemas de definición agenda pública-comunitaria alejada de una visión eficientista que promueven las agendas globalizadoras que suprimen la diversidad y la especificidad de los problemas públicos, en detrimento de una gestión pública acorde con las exigencias de los nuevos tiempos.

INTRODUCCIÓN

La pandemia ocasionada por la Covid-19 ha tenido un impacto difícilmente cuantificable con exactitud, pero sus efectos han sido indiscutiblemente sensibles: millones de personas han muerto, muchas más han perdido sus fuentes de ingreso y cientos de millones han entrado o están por entrar a la condición de pobreza. En resumen, la pandemia ha trastocado casi todas las actividades económicas, sociales, recreativas, culturales, deportivas y

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gubernamentales. Luego, mientras los gobiernos luchan por contener la enfermedad, también intentan controlar los efectos que implican sus decisiones, como el cierre de comercios, la pérdida de empleos, el descontento social, las restricciones a la movilidad y la escasez de ciertos bienes, entre otros. Ante un escenario de semejante complejidad, los gobiernos se ven obligados a modificar las formas en las que solían atender los problemas públicos, pues las políticas previas a la pandemia se encontraban diseñadas para funcionar en un contexto muy distinto al que trajo consigo la enfermedad. Es entonces cuando las autoridades deben ajustar sus programas ya diseñados, implementados e incluso evaluados, para funcionar bajo la llamada nueva normalidad. A nivel teórico-metodológico, este escenario conduce a la necesidad inmediata de repensar (e incluso replantear) uno de los enfoques más socorridos por la disciplina de políticas públicas: el modelo por etapas o ciclo de políticas públicas. Para observar las dificultades que presenta este modelo en un entorno de complejidad, se ha elegido un programa social del gobierno mexicano, Jóvenes Construyendo el Futuro (JCF), que ha experimentado algunos cambios forzados, lo cual ha despertado el interés de los autores por repensar el enfoque por etapas.

1 Licenciado en Ciencia Política y Administración Pública por la Universidad Autónoma de Guadalajara.

Maestro en Políticas Públicas por El Colegio de Jalisco. Doctorante en Ciencias Sociales por El Colegio

de Jalisco. Correo electrónico: roberto.piedra10@gmail.com.

2 Profesor-investigador en El Colegio de Jalisco. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel

II. Correo electrónico: aarellano@coljal.edu.mx.

El capítulo se compone de tres apartados principales. En el primero se exponen los aspectos esenciales del ciclo de políticas públicas, así como algunas de sus críticas y fortalezas. Después se presentan las generalidades del programa Jóvenes Construyendo el Futuro (JCF), el cual sirve como estudio de caso para observar cómo las fases del modelo por etapas avanzan y retroceden de manera constante durante la vida de las políticas. En un tercer momento se muestran las modificaciones que el programa JCF se ha visto forzado a realizar a raíz de la pandemia de Covid-19. Con estos elementos, el capítulo cierra con algunas reflexiones acerca de la capacidad del modelo de ciclo para analizar políticas en un entorno tan cambiante como el de una pandemia.

EL ENFOQUE POR ETAPAS O CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

El papel de todo gobierno radica en dirigir a su sociedad. Dicha conducción puede ser desempeñada a través de distintas formas, instrumentos y actos de autoridad, tales como: acciones coercitivas, regulatorias, de servicio y de gasto (Aguilar, 2013: 179); o bien, bajo la metáfora de Vedung (1998), por medio de zanahorias (carrots), palos (sticks) y sermones (sermons). Sea cual sea la forma de acción por parte del gobierno, cada instrumento obedece y apunta a distintos fines, destinatarios, duraciones y objetivos. Dentro del vasto campo de la acción pública sobresale un subconjunto específico: las políticas públicas. De acuerdo con Aguilar (2013: 180), por política pública se entiende a un conjunto, es decir, una secuencia, un sistema, un ciclo o una espiral de acciones intencionales y causales. Su intencionalidad se refiere a que están orientadas a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad y para resolver problemas que han sido juzgados como de beneficio o interés público, mientras que su causalidad se atribuye a su condición de acciones supuestamente idóneas y eficaces para cumplir objetivos o resolver problemas públicos. Siguiendo a Aguilar, la política pública no es una acción de gobierno singular y pasajera que sirve como respuesta a circunstancias y demandas particulares, sino que contribuye a objetivos de interés público, se vale de la participación ciudadana, es decidida por un gobierno legítimo y es implementada y evaluada por el personal de la administración pública o por terceros. De esta manera, el carácter distintivo de la política pública es el hecho de integrar un conjunto de acciones estructuradas, estables y sistemáticas que representan el modo en el que el gobierno realiza las funciones públicas y atiende los problemas sociales. Dicho de otra manera, con la política pública se tiene un patrón de actuación (Aguilar, 2013: 180). De esta idea se obtiene que las políticas públicas deben ser consideradas como un plan de acción, pero no en el sentido que Aguilar (2013: 182) identifica como dominante en nuestra cultura política, esto es, bajo las formas clásicas ejemplificadas en los planes: de gobierno, nacional, estatal, municipal, sexenal, trienal, de desarrollo y otros tantos. La política pública es más bien un plan específico de acción, necesariamente limitado y orientado al logro de objetivos claros. En su calidad de plan, la política pública es un proceso y no una decisión puntual y autocontenida de gobierno que se lleva a cabo en una sola exhibición. También es un proceso integrado por un conjunto de varias acciones intelectuales (de información, análisis, cálculo y crítica) y políticas (de diálogo, discusión, acuerdo y persuasión). Ambos tipos de acción se comportan con interdependencia y se encuentran eslabonados, de modo que cada uno precede y prepara la toma de decisión del gobierno, quien posteriormente la ejecutará (Aguilar, 2013: 183). Las políticas públicas son un proceso, esto es, un conjunto de las fases sucesivas de un fenómeno natural o de una operación artificial. En el caso de las políticas, las fases o etapas a las que hace referencia toman la forma de operaciones o eslabones dentro de la cadena de decisiones que culmina en el desenlace de la política misma (Aguilar, 2013: 188). Esta manera de entender el proceso de las políticas tiene varios nombres, entre los que destacan: el modelo de ciclo de las políticas (policy cycle), el enfoque por etapas, el mapa del proceso de las políticas, el ciclo de vida de las políticas, el enfoque de libro de texto, entre otros. El enfoque por etapas es, para autores como Wayne Parsons (2007: 111), el marco dominante en el análisis de las políticas públicas. La fama y la aceptación de este enfoque no han sido gratuitas ni repentinas, sino que han sido construidas paulatinamente, ladrillo por ladrillo, con las aportaciones de docenas de obras. La forma misma en la que se ha desarrollado el enfoque ha permitido que cada trabajo adscrito a dicha corriente construya una secuencia distinta de operaciones, de modo que hay modelos de tres etapas, de cuatro, de siete y hasta de doce. La diversidad del modelo no solo se evalúa con base en el número de fases, sino también en su contenido, por ejemplo, algunos esquemas prestan especial importancia a ciertos aspectos como la comunicación de las decisiones, mientras que otros la omiten por completo. A pesar de su heterogeneidad de formas y cantidades, todas las representaciones del modelo de ciclo parten de una idea en común: que las políticas públicas son procesos compuestos por operaciones lógicas, formadas una delante de la otra. A partir de los múltiples estados del arte que se han publicado acerca del enfoque por etapas (Parsons, 2007; Méndez, 2020), es posible encontrar que el pionero del modelo fue Herbert Simon con su obra Administrative Behavior de 1945. En ella, el autor identifica solo tres etapas en el proceso: inteligencia, diseño y decisión. Años más tarde, el llamado padre de las políticas públicas, Harold Lasswell, amplió el modelo de Simon a siete etapas, que son: inteligencia o recolección y procesamiento de información, promoción de soluciones, prescripción de una solución, invocación de la solución, aplicación de la solución, terminación de la solución y evaluación de la política (Lasswell, 1956). Luego del interés que generaron las aportaciones de Lasswell, los años setenta fueron una década muy productiva para el modelo. En 1971, Ruth Mack propuso las siguientes fases: decidirse a decidir (reconocer el problema), formular alternativas, ajustar la decisión, llevar a efecto y corregir y complementar. Dos años más tarde, Richard Rose (1973) extendió aún más las etapas: reconocimiento público de la necesidad de contar con una política, establecimiento de las problemáticas en la agenda de la controversia pública, presentación de las demandas, estudio de las formas de gobierno implicadas en la formulación de la política, recursos y limitaciones, decisiones de políticas, determinación de la elección gubernamental, elección en su propio contexto, implementación, resultados, evaluación de la política y retroalimentación. En las fases de Rose podemos observar que el autor ya coqueteaba con la idea de que el proceso no es lineal sino cíclico, en virtud de que la retroalimentación bien puede indicar un ejercicio único y aislado de revisión, mientras que el ciclo supondría iniciar todo el proceso de nuevo. Un año después de la obra de Rose apareció la aportación de Garry Brewer (1974), mucho más parecida a la forma actual del modelo. Sus etapas son las siguientes: inicio del problema, estimación de alternativas, selección de alternativas, implementación de una de ellas, evaluación de la política y terminación de la política. En la última fase es notorio que, para Brewer, la política es un proceso lineal y no cíclico, pues su noción de política caduca y muere cuando es ejecutada. De acuerdo con Méndez (2020: 62), fue hasta 1981 con la obra de William Dunn que la idea del proceso lineal de las políticas adoptó la forma de un ciclo, en el cual su última etapa es el inicio de la siguiente vuelta.

Figura 1. Representaci del modelo de ciclo de políticas plicas, propuesto por William Dunn.

Fuente: Elaboraci propia con datos de William Dunn (Dunn, 1981).

Sobre una base considerable y robusta de estudios previos, Méndez (2020: 63-64) presenta una visión propia sobre el ciclo de las políticas públicas, cuyo criterio inicial para diferenciar a las etapas fue el número de estudios que se han producido acerca de cada una de ellas y que, a su parecer, se han convertido en áreas temáticas específicas en el campo de estudio de las políticas públicas. Dicha propuesta se observa en la Figura 2.

Figura 2. Representaci del modelo de ciclo de políticas plicas, propuesto por José Luis Méndez.

Fuente: Elaboraci propia con datos de José Luis Méndez, (Méndez, 2020: 64).

El modelo por etapas, a pesar de que se ostenta como el marco dominante en el análisis mundial de políticas públicas, también es blanco de algunas críticas. La primera de ellas surge precisamente de uno de los nombres con los que se le conoce: enfoque de libro de texto. El concepto se emplea como una crítica a la supuesta visión artificial con la que se formulan y comprenden las políticas, como algo que es simplificado para fines didácticos y que en el proceso olvida la complejidad que suponen las políticas. Para algunos autores como Nakamura, Stone, Lindblom, Woodhouse, Sabatier y Jenkins-Smith (Parsons, 2007: 113), el mundo real en el que se desarrollan las políticas no se define a partir de pasos, etapas o ciclos nítidos y puros. Asimismo, la idea de dividir la formulación de las políticas por medio de etapas se equivoca en la exageración de la naturaleza racional de las mismas, de tal manera que se presenta una imagen falsa de un proceso parecido a una banda transportadora, donde la etapa de agenda inicia la travesía y la fase de evaluación la termina. Sabatier y Jenkins-Smith, citados en Parsons (2007: 113), plantean cinco críticas principales al enfoque de libro de texto: a) el modelo no aporta ninguna explicación causal acerca del paso de las políticas de una etapa a la siguiente; b) el esquema no puede someterse a pruebas empíricas; c) el enfoque caracteriza la formulación de políticas como un proceso de arriba hacia abajo (top-bottom) e ignora al resto de los actores; d) el ciclo de políticas desconoce el mundo real de la formulación de políticas, en el cual existen múltiples niveles de gobierno y ciclos de interacción; y e) el modelo no da paso a una visión integral del proceso de las políticas ni a su análisis, es decir, al conocimiento, la información y la investigación, pues estas actividades no solo ocurren en la etapa evaluativa. La tercera crítica de Sabatier y Jenkins-Smith, sobre el enfoque de la política como proceso de arriba hacia abajo (top-bottom), adquiere relevancia cuando se trata de una política pública de corte social, como la que se estudia en este capítulo. Como su nombre lo dice, esta clase de política se basa en la satisfacción de los derechos sociales, como la educación, la salud, la alimentación de calidad, la vivienda digna, el disfrute del medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social (Diario Oficial de la Federación, 2018). Al respecto, no es ningún secreto que las personas o grupos que recurren a la política social son los más vulnerables en los ámbitos referidos, por lo tanto, se genera una contradicción cuando se intenta observar a la política social desde un marco que tiende naturalmente a prestarse al enfoque gerencialista y de arriba hacia abajo, es decir, a analizar a dichas políticas como un recurso elitista y no como un espacio de lucidez social (Parsons, 2007: 115). Al mismo tiempo, al enfoque por etapas se le critica el desconocimiento del mundo real en el que se desenvuelven las políticas, sobre todo en los términos de la interacción entre niveles de gobierno. Si bien la observación de Sabatier y Jenkins-Smith respecto de la existencia de múltiples niveles de gobierno y ciclos de interacción es acertada, hay que añadir además otra multiplicidad: la de objetos. Hasta hace algunos años, en la disciplina de políticas públicas predominaba la creencia de que cada política es un objeto individual que comparte distintas visiones, sin embargo, desde la década anterior se ha dado un giro hacia considerar que las políticas son objetos múltiples por sí mismos (Grau-Solés et. al., 2011). Este cambio tiene implicaciones para el enfoque de ciclo, pues este supone en cierto modo que el proceso es uno solo y avanza sobre un riel. No obstante, bajo el paradigma de la complejidad (Wagenaar, 2007), cada agente que participa del proceso (diseñadores, beneficiarios, evaluadores, gobernantes) identifica a la política en cuestión como un objeto particular, adopta una estrategia específica y busca beneficios distintos. Así, en un escenario de complejidad y de objetos múltiples el ciclo pierde fuerza, pues se torna muy complicado el intento por empatar los momentos o fases en los que se encuentra cada agente. En todo caso, podría hablarse de que cada uno de ellos avanza sobre su propio ciclo, sin embargo, el modelo está pensado para explicar un solo proceso a la vez. Las fases o el ciclo de políticas públicas han sido vistos con un enfoque técnico e instrumental. De ahí que, adentrada la tercera década del siglo XXI, en la disciplina de las políticas públicas existan posiciones ortodoxas y heterodoxas. Las primeras tienen en el ciclo de las políticas públicas su base, mientras que las segundas se han desarrollado en las dos primeras décadas de este siglo bajo la idea de enfoques emergentes (Del Castillo, 2020). Un asunto de debate de las segundas hacia las primeras es que no es posible “aislar” la dimensión política de la parte técnica en el proceso de toma de decisiones (Del Castillo, 2020: 50). Además, cuando surgió el enfoque de política pública se pensó en un poder central que se hacía cargo de la toma de decisiones, y poco se reflexionó en el papel de los gobiernos locales, otros actores, el contexto y el territorio en la implementación de políticas públicas (Varela, 2015: 223). No obstante, el ciclo de las políticas públicas sigue siendo importante. Quizá ahora sea más relevante la complejidad de los problemas como de los actores involucrados en su solución, por lo que ahora cabe hablar de una articulación entre política pública y gobernanza (Vegas, 2017: 8). Después de conocer algunas de las críticas del modelo, el lector se podrá preguntar por qué si tiene fallas metodológicas severas se encuentra en la posición de marco dominante para el análisis de las políticas públicas. La respuesta es sencilla: también tiene algunas ventajas relevantes. Primero, mientras una de sus críticas señala que el modelo no se adscribe al pensamiento complejo, Parsons (2007: 114) celebra que no lo haga. La razón es que, si el entorno en el que se desenvuelven las políticas es sumamente inestable e incierto, entonces debe existir un enfoque teórico-metodológico que ayude a que dicha complejidad adquiera una forma un poco más manejable. Bajo este argumento, el modelo por etapas sí permite el análisis de las complejidades en el mundo real, siempre y cuando se tenga en mente que su aplicación se limita a la de un dispositivo heurístico, por lo tanto, sus limitaciones serán similares a las de cualquier otro modelo, mapa, metáfora o representación teórica de una realidad. Así, el enfoque de libro de texto no sería tan ingenuo como sus críticos quieren hacerlo parecer, ya que se trata de un modelo que no ha sido destronado de su calidad de paradigma y quizá permanece ahí simplemente porque funciona. Lo que pretendemos discutir con este capítulo no es si el modelo por etapas sirve o es un fracaso, tampoco si es anticuado o vigente, y mucho menos si debería ser destronado como paradigma o no. Antes, cabe resaltar que el estudio de la Covid-19 ha generado múltiples trabajos que han reflexionado sobre sus efectos y causas en diversos aspectos de la vida. Por ejemplo, El Colegio de Jalisco publicó la Colección Jalisco ante el COVID-19: problemas, retos y propuestas (2020). Pero una cuestión común y de consenso en todas las investigaciones, reflexiones y estudios es que la pandemia atravesó todos los aspectos de la vida y nos colocó en un entorno de incertidumbre. La necesidad que hemos identificado es la de señalar las formas en las que un contexto de incertidumbre y complejidad como el de la pandemia de Covid-19 ha forzado a las políticas públicas a adaptarse y, con ello, se ha puesto el foco en la ilusión de la banda transportadora, es decir, en la creencia de que una fase del modelo avanza sutilmente hacia la otra hasta llegar a un fin, que al mismo tiempo es un nuevo comienzo.

JÓVENES CONSTRUYENDO EL FUTURO: ASPECTOS GENERALES

Según las reglas de operación (ROP) del programa Jóvenes Construyendo el Futuro (JCF) para el ejercicio 2020 (Diario Oficial de la Federación, 2020),3 el porcentaje de desempleo juvenil en México para las edades de 15 a 24 años fue de 6.9% en 2018, mientras que el promedio para los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) fue de 11.1%, sin embargo, el documento asegura que el dato encubre un mercado laboral que ofrece condiciones precarias, con alta rotación y bajos ingresos. Asimismo, entre 2005 y 2017, la mayoría de las oportunidades de trabajo a las que accedieron los jóvenes mexicanos correspondieron al sector informal. Específicamente, la tasa de trabajo en la informalidad entre los jóvenes fue de 62.4%, superior a la que observaron las personas mayores de treinta años (56.8 %). La informalidad es relevante y, sobre todo, preocupante, porque priva a los más jóvenes de las prerrogativas de la seguridad social, principalmente del acceso a servicios médicos, prestaciones laborales y fondos de ahorro para el retiro. Al mismo tiempo, las reglas de operación refieren que, según varias encuestas (cuyas fuentes no son citadas), alrededor de la mitad de las empresas mexicanas afirman tener dificultades para encontrar personal capacitado para ocupar los puestos de trabajo que ofertan. Dicha situación implica, según el documento normativo del programa, que debe analizarse el mecanismo de reclutamiento por parte de los empleadores y la interacción entre los sistemas educativo y productivo. También se considera pertinente fomentar los mecanismos de capacitación que permitan a los jóvenes una mayor inclusión al mercado de trabajo. Con estos argumentos, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), instancia encargada del programa, justifica la necesidad de intervenir y tratar de solucionar dichos problemas. Además de la necesidad social, la justificación se apoya también en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024, en el cual se afirma haber priorizado las necesidades de los sectores más marginados, indefensos y depauperados. Siguiendo el PND se señala que desde el inicio de la cuarta transformación se colocó a JCF como uno de los programas prioritarios de la política social.4 En su sentido más general, se trata de un programa que busca impulsar a los jóvenes a aprender mientras trabajan, para desarrollar en ellos los hábitos laborales y algunas habilidades técnicas.

3 En el ejercicio 2019, primer año del programa, JCF operó con lineamientos, mismos que fueron sustituidos en 2020 por reglas de operación (ROP). Las ROP son un mecanismo de racionalidad técnica que ofrece argumentaciones sustentadas en la metodología de marco lógico. De acuerdo con Hernández y Dávila (2021:105), la sustitución de los lineamientos por ROP imprimió en JCF un sentido más técnico y viable.

4 Cuarta transformación es un término promovido por el presidente Andrés Manuel López Obrador para referirse a su movimiento político como un cambio en la vida pública del país. El ordinal (cuarta) hace referencia a la preexistencia de tres hitos, a saber: la Independencia, la Reforma y la Revolución Mexicana (Hernández y Dávila, 2021: 98).

La pretensión de JCF es crear las condiciones para que al menos 2 millones 300 mil jóvenes que hasta ahora no habían sido partícipes de los procesos económicamente productivos de la sociedad mexicana se perciban a sí mismos como agentes activos y así contribuyan a construir un nuevo México que los reconoce e incluye (Diario Oficial de la Federación, 2020). En el plano técnico y formal, las ROP del ejercicio 2020 identifican como objetivo general el siguiente: incluir en actividades productivas a jóvenes de 18 a 29 años que no estudian ni trabajan, propiciando la conexión de estos con unidades económicas dispuestas y con posibilidad de brindarles capacitación en el trabajo. Luego, los objetivos específicos son: I) entregar becas a las y los aprendices vinculados durante un periodo máximo de hasta doce meses; II) otorgar seguro médico a las y los aprendices vinculados; III) otorgar las constancias de capacitación que emitan los centros de trabajo a las y los aprendices egresados que concluyan su capacitación, conforme a lo establecido en el Plan de Capacitación; y IV) propiciar el acercamiento de las y los aprendices a mecanismos de inclusión productiva. El programa JCF tiene cobertura nacional y su población objetivo se delimita a los jóvenes de 18 a 29 años que no estudian ni trabajan al momento de solicitar su incorporación en el programa. Además de los aprendices vinculados, existen otros cuatro participantes según las reglas de operación: el ejecutor, o sea la unidad del programa que autoriza y da seguimiento a las acciones y apoyos del mismo; centros de trabajo, es decir las empresas, organizaciones de la sociedad civil, las instituciones públicas o las personas físicas que ofrecen e imparten capacitación a los aprendices; tutores: el personal de los centros de trabajo designado para capacitar y evaluar a los beneficiarios; y cotutores, que son las personas u organizaciones autorizadas por la STPS o por el centro de trabajo para dar acompañamiento o capacitación complementaria a los aprendices.

MODIFICACIONES FORZADAS AL PROGRAMA JCF

Con base en la experiencia del ejercicio fiscal de 2019, la STPS emitió los procedimientos que debieron seguir los participantes de JCF para formar parte de la modalidad en 2020. Al igual que en el modelo de ciclo, JCF muestra ciertas fases que se pueden subdividir en actividades para efectos de análisis (véase Figura 3). La primera gran tarea o actividad es identificada bajo el nombre de requisitos. Según el tipo de participante existen ciertos elementos que deben ser satisfechos o cubiertos. Para los jóvenes solicitantes es necesario: tener entre 18 y 29 años al momento de iniciar la capacitación, declarar no estar trabajando ni estudiando al darse de alta, registrar una Clave Única de Registro de Población (CURP), inscribirse en la plataforma digital del programa y autorizar el uso de sus datos personales a la STPS (Diario Oficial de la Federación, 2020). Por su parte, los centros de trabajo deben reunir los siguientes requisitos: manifestar su intención de participar en el programa, presentar un plan de capacitación, designar a un tutor por cada plan de capacitación, presentar un comprobante de inscripción ante las autoridades fiscales, facilitar las CURP de los tutores designados, señalar el giro del centro de trabajo y declarar el número de aprendices que puede recibir. Tras reunir los requisitos, tanto los jóvenes aprendices como los centros de trabajo deben solicitar su inscripción al programa. Ambos pueden hacerlo de manera gratuita por medio de la plataforma digital o de forma presencial en una de las oficinas autorizadas por la STPS. Al momento del registro, la plataforma le indica al solicitante que adjunte sus documentos en formato electrónico. Luego, la instancia encargada del programa debe revisar los archivos y, en caso de duda, puede notificar al solicitante para requerir la resolución de las omisiones detectadas en un plazo no mayor a treinta días hábiles. Cuando el registro concluye de manera satisfactoria, la plataforma digital del programa genera una ficha de registro para su descarga. De manera simultánea, el software genera un proceso de análisis para presentarle a la persona participante algunas de las opciones de capacitación compatibles según sus intereses. El interesado cuenta con treinta días hábiles para elegir un centro de trabajo. Si no lo hace, su registro se cancela automáticamente. Si la persona registrada elige una oferta de capacitación, la plataforma genera un archivo llamado “ficha de vinculación”, en el que se muestran la información del centro de trabajo y la fecha de inicio de su capacitación. Con ello, la persona adquiere el estatus de postulante. Al mismo tiempo, el programa le hace saber al centro de trabajo que esa persona tiene la intención de formar parte de su programa de capacitación. Una vez que ambas partes se encuentran enteradas de la vinculación, es responsabilidad del postulante contactar al representante del centro de trabajo para concretar un primer encuentro. Tras conocerse, el centro de trabajo debe aceptar o declinar la postulación de esa persona a través de la plataforma digital para iniciar con la capacitación, o bien, liberar la vacante de nuevo. Para pasar de postulante a aprendiz es necesario que el centro de trabajo notifique la aceptación de su ingreso a través de la plataforma digital. Las capacitaciones inician el primer y tercer lunes de cada mes, pero antes de comenzar, los tutores deben repasar con los aprendices las actividades y horarios establecidos, así como las obligaciones que deben cumplir. Asimismo, es necesario que los aprendices acepten los lineamientos establecidos en los reglamentos internos y otras disposiciones propias de los centros de trabajo. También, se pide guardar la información que se utilice o produzca como parte de sus actividades de capacitación. La capacitación en el centro de trabajo debe apegarse a las siguientes características: I) estar orientada a fomentar la adquisición de conocimientos, competencias, habilidades y experiencia laboral en las y los aprendices, con miras a aumentar su empleabilidad a futuro;

II) se basará en el aprendizaje práctico a partir de la experiencia de las y los tutores, quienes podrán apoyarse en otros recursos y materiales proporcionados por el programa u otras fuentes de información, considerando las actividades y/o funciones productivas del centro de trabajo; III) estará adaptada a las necesidades y características de las y los aprendices y deberá procurar ajustes razonables para jóvenes con discapacidad; y IV) deberá ser presencial y desarrollarse físicamente en las instalaciones o espacios de trabajo especificados en el plan de capacitación y, solo de manera complementaria, podrá incluir elementos de capacitación semipresencial o a distancia, impartidos por las y los propios tutores y cotutores designados. Una vez que ha iniciado la capacitación, existen tareas que se realizan de manera permanente, como la supervisión y las evaluaciones. La primera consiste en recibir visitas por parte del personal autorizado y debidamente identificado por la STPS para inspeccionar físicamente el centro de trabajo, con el fin de recabar evidencia que verifique el cumplimiento de las reglas de operación. La beca, que constaba de un apoyo económico por $3,748.00 pesos mensuales durante el ejercicio 2020, se entrega hasta por doce exhibiciones y de manera directa. El apoyo se deposita una vez al mes en la fecha siguiente de haber iniciado la capacitación y su emisión se encuentra condicionada a la asistencia y al cumplimiento de las reglas de operación del programa. Finalmente, la capacitación contempla dos elementos a manera de certificación por haber participado. Quienes se hayan capacitado por al menos un mes, pueden descargar desde la plataforma digital una carta de acreditación según el tiempo que hayan participado en JCF. Las personas que hayan concluido los doce meses de aprendizaje obtendrán una constancia de capacitación en la que se describen las habilidades técnicas adquiridas y el área de interés en la que se llevó a cabo la misma. Incluso, las constancias de la primera generación de aprendices fueron firmadas de puño y letra por el presidente Andrés Manuel López Obrador como símbolo del respaldo a los egresados y, según el propio mandatario, a manera de carta de recomendación “para que los ayuden, los tomen en cuenta y les den empleo, pues ni siquiera los que se titulan del doctorado reciben un certificado con la rúbrica del presidente, pero estos jóvenes sí lo obtienen” (Domínguez, 2020). En la Figura 3 se aprecia un resumen general del proceso de operación de JCF de acuerdo con sus ROP, previo a los cambios forzados por la pandemia.

Figura 3. Mapa de procesos del programa JCF

según las ROP del ejercicio fiscal 2020.

Fuente: Elaboración propia con base en las reglas de operación de JCF para el ejercicio fiscal 2020 (Diario Oficial de la Federación, 2020).

Hasta este punto, las reglas de operación de JCF trazan un programa lineal e incremental en el que existen pasos claros que deben seguirse para continuar avanzando en el proceso si, y solo si, se han satisfecho los requisitos para hacerlo. En otras palabras, los lineamientos de JCF fueron planteados bajo la lógica de la banda transportadora, cuya metáfora da origen al título de este capítulo. Como se dijo anteriormente, el programa estaba diseñado para una implementación enteramente presencial y su esencia descansaba en que los aprendices adquirieran habilidades al presentarse en las empresas e instituciones, registraran entradas y salidas, convivieran con sus compañeros y, en general, vivieran la experiencia completa de un trabajo formal. Mientras el ejercicio 2020 vivía sus primeros meses, la Covid-19 se extendió por todo el mundo y, para cuando llegó a México, el gobierno federal emitió normativas bajo el nombre de Jornada Nacional de Sana Distancia, cuyas medidas vigentes a partir del 23 de marzo de 2020 incluían la suspensión de actividades no esenciales en todos los sectores productivos (Vergara, 2020). Dicha suspensión de actividades provocó serias afectaciones en la economía, principalmente entre los jóvenes. Específicamente, la titular de la STPS, Luisa María Alcalde, indicó que cuatro de cada diez puestos de trabajo que se perdieron a partir de la Jornada Nacional de Sana Distancia eran ocupados por personas menores de 30 años de edad, lo cual reafirmó la pertinencia de JCF (Alcalde, 2020). Además de la pérdida de empleos, la suspensión de actividades trajo como consecuencia la obligación de replantear el programa JCF, enteramente diseñado para desempeñarse de forma presencial. El reto, de acuerdo con la secretaria Alcalde, ha sido asegurar que los participantes puedan seguir aprendiendo sin poner en riesgo su salud, la de sus familias y la de sus comunidades. La solución, necesariamente, fue el rediseño del programa por medio de actividades a distancia. La estrategia se lanzó bajo la etiqueta de “#JCFEnCasa” y comprendió diversas actividades y componentes. Primero, con la ayuda del Consejo Coordinador Empresarial, la STPS emitió un documento con el título de Plan de Capacitación a Distancia par Aprendices del Programa, cuyo objetivo fue apoyar a los tutores para continuar con la formación de los participantes, auxiliándolos en el uso de las tecnologías de la información (Gras, 2020). Este documento invita al público a reconocer que la crisis de la pandemia es pasajera y resulta ser una oportunidad para ampliar los horizontes y desarrollar nuevas habilidades, distintas a las que solemos atar a las condiciones presenciales de trabajo. Para continuar con la capacitación, el nuevo plan traza cuatro pasos: 1) retomar el plan de capacitación original, de modo que se busquen conocimientos y habilidades que pueden aprenderse en línea. Por ejemplo, si el aprendiz estaba por practicar la elaboración de alimentos de manera presencial, es posible tomar cursos en línea sobre limpieza de alimentos, conservación de preparados, uso adecuado de los instrumentos de cocina, levantamiento de inventarios y muchos otros; 2) seleccionar contenidos, materiales y plataformas a distancia que complementen los aprendizajes declarados en el plan original. En este punto se facilitan decenas de plataformas que ofrecen cursos gratuitos en línea; 3) elegir los métodos de comunicación a distancia que se adapten a las necesidades y posibilidades de ambas partes; y 4) aplicar evaluaciones y retroalimentaciones periódicas. Al mismo tiempo, la plataforma digital del programa colocó diversos cursos en línea para que los aprendices navegaran y eligieran libremente algunos de ellos, con independencia de las actividades que les asignaran sus centros de trabajo. Algunas de las instituciones y plataformas participantes son: Aprende.org, Microsoft, Universidad Nacional Autónoma de México, Tecnológico de Monterrey, Facebook, LinkedIn Learning, Google Activate, entre otras (Jóvenes Construyendo el Futuro, sin fecha). Por último, bajo la etiqueta de #JCFEnCasa, la STPS transmitió en vivo desde las plataformas de Facebook Live y YouTube varias decenas de conferencias con distintas temáticas. El espíritu de las pláticas virtuales fue el de ayudar a los aprendices a seguir preparándose durante el periodo de cuarentena. Entre los títulos de dichas pláticas están: “Seguridad en línea”, “Motivación y emprendimiento”, “Cómo controlar positivamente nuestras emociones”, “El bienestar es igual a productividad” y “Casos de éxito de jóvenes mexicanos en emprendimientos colectivos”. A la luz de estos cambios, es evidente que el enfoque de ciclo fue opacado por la realidad. En el caso de JCF, sus lineamientos fueron pensados bajo la lógica de la banda transportadora, por lo que perdieron su capacidad de operación casi por completo ante un evento imprevisto. Así, la etapa de diseño no transitó a la de implementación y finalmente a la de evaluación con la tersura que supone el ciclo de políticas públicas, sino que la pandemia obligó a replantear los mecanismos de tal manera que el diseño pasó a la implementación, volvió al diseño e intentó avanzar de nuevo a la implementación.

Figura 4. Representaci de las operaciones del programa JCF a raíz de la pandemia bajo el modelo por etapas.

Fuente: Elaboraci propia.

CONCLUSIONES

El ciclo de políticas públicas goza de la posición privilegiada entre los marcos para el análisis de la disciplina. El reconocimiento no ha sido en vano, pues se trata de un enfoque de muy fácil comprensión y que logra sintetizar operaciones lógicas complejas en un formato manejable. Por ello, su uso puede ser muy recomendable entre quienes enseñan y aprenden los procesos de política pública en un nivel general. No obstante, sus virtudes son al mismo tiempo sus debilidades, pues algo que simplifica al mismo tiempo corre el riesgo de obviar, ignorar o suprimir operaciones elementales, sobre todo en entornos de complejidad como aquellos en los que se desempeñan las políticas públicas. El saldo o aprendizaje más evidente que deja la pandemia ocasionada por la Covid-19 es que, ante la rigidez de la administración pública mexicana, se debe transitar hacia una gestión más adaptativa. Además de que se cuestiona el modelo del ciclo de políticas públicas, parece necesario evolucionar de la noción de planificación estratégica hacia la idea de una gestión en un entorno de complejidad que demanda mayor comunicación, coordinación, cooperación e innovación pública. La pandemia de Covid-19 llegó a nuestro país en un momento en el que la acción gubernamental y el papel del Estado en la economía y la sociedad atraviesan una profunda revisión, pues ahora se demanda una gobernanza enfocada en problemas y, por lo tanto, adaptativa. En este escenario, la administración pública mexicana tendrá que incrementar su desempeño en una dimensión para la que no fue diseñada, es decir, para los pequeños ajustes y la flexibilidad. Dicho de otra manera por Villalpando y Morales:

[…] los retos que depara el mundo posterior al Covid-19 harán necesario que, para consolidar el proyecto de transformaci planteado en 2018, el gobierno deje de funcionar como una hoja de acero y lo haga más como una planta de bamb El bambes un material tan fuerte como el metal,

pero mucho más flexible, lo que le ha dado una gran ventaja en las construcciones antisísmicas.

Para superar los retos del mundo después de la pandemia, las políticas plicas deben ser como

este material, capaz de resistir un temporal sin romperse. El edificio que sostendrán no es otro que

nuestro país (Villapando y Morales, 2020).

Finalmente, en este capítulo hemos querido poner a prueba al ciclo de políticas públicas a propósito de los cambios que ha forzado la pandemia de Covid-19 en diversos ámbitos. Después del análisis del caso de JCF, se demuestra que la metáfora de la banda transportadora es solo eso: una metáfora. Lo que existe en la realidad son políticas imperfectas que no se comportan como procesos lineales, sino como redes llenas de complejidad que van y vienen, sin seguir flechas y etapas que marquen y delimiten de manera clara un camino en permanente marcha hacia adelante. Así, se puede estar de acuerdo con Aguilar (2013: 188) cuando intenta disuadir a los estudiosos de las políticas en su esfuerzo por comprender a las actividades gubernamentales como momentos o pasos de una secuencia cronológica de tipo “antes y después”. En su lugar, los analistas de políticas debemos tener en mente un proceso lógico que permita pensar y readaptar los escenarios. De ahí que la comprensión de las políticas, insistimos, puede mejorar en medida de que los enfoques como el ciclo de políticas se utilicen bajo el pleno conocimiento de sus limitantes e intenciones pues, como se ha demostrado, el modelo puede fallar en su intento por comprender la realidad, pero también puede conseguir grandes victorias en el terreno de lo didáctico, tal como lo ha hecho hasta ahora.

INTRODUCCIÓN

De acuerdo con el artículo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión como parte de los beneficios de protección social que reconoce el Estado mexicano a sus ciudadanos. Es decir, la seguridad social y los servicios sanitarios, además de formar parte de las responsabilidades públicas del Estado, son un derecho humano inherente a la ciudadanía mexi-94 cana, junto con el derecho a la protección, promoción y acceso a los servicios sanitarios, así como a la seguridad social, independientemente de la clase, nivel de ingreso, inserción laboral, género, etnia o edad. Actualmente, de manera particular, los servicios de salud se han convertido en un área relevante por la tendencia de los gobiernos a incrementar los presupuestos destinados al gasto de este rubro. Como consecuencia, ha habido un desarrollo de los intereses económicos vinculados directamente con el ramo de la salud, como son la industria farmacéutica, equipamiento médico, formación de profesionales y los recursos destinados a la seguridad social, además de los factores de riesgo a los que está expuesta la población en su conjunto (Universidad Nacional de Cuyo, 2011). Sobre los factores de riesgo que involucran a la salud, estos se relacionan con problemas ambientales, de alimentación, de trabajo, estilos de vida o emergencias sanitarias como epidemias y pandemias, que han venido a incrementar la necesidad de recursos, vigilancia, monitoreo, investigación y formación de personal especializado en las diferentes áreas de prevención, tratamiento, atención, cura y rehabilitación de la salud pública (Noguer, 2016). Todos estos elementos deben ser considerados por los esquemas de sanidad y/o protección social, sin embargo, la atención, organización y administración de estos varía de país en país. La complejidad de los cuidados y la demanda por el acceso a estos servicios han colocado a los sistemas de protección en graves problemas en la medida en la que se acumulan los rezagos en dichos servicios y se sobreponen los riesgos que hoy día enfrentamos como

1 Profesora-Investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Correo electrónico: lvalesc@correo.xoc.uam.mx

humanidad. La crisis pandémica causada por la Covid-19 en 2020 ha puesto en evidencia los efectos de los modelos de política social y sus sistemas de salud: la austeridad en el financiamiento del sector, la ausencia de regulación y planificación, la baja capacidad en la provisión de recursos profesionales, farmacéuticos y tecnológicos, así como el grado de descoordinación y desarticulación de los sistemas. Todos ellos son elementos clave en situaciones de emergencia sanitaria, en tanto que la contingencia requiere del mejor funcionamiento y organización de dichos sistemas para enfrentar catástrofes y reducir los riesgos de la población en general. Hoy, la pandemia obliga a los gobiernos a replantearse el modelo de protección social sobre los que se fundan sus sistemas de salud. El primero, porque la crisis sanitaria va de la mano de la crisis económica y uno de sus efectos inmediatos es la desprotección de amplios contingentes de trabajadores no asalariados y sus familias; mientras que los sistemas de salud, ante la emergencia sanitaria, exhibieron deficiencias y carencias en el cuidado de aquellas poblaciones en regiones de bajo desarrollo social. En México, la seguridad social y el otorgamiento de los servicios de salud tienen una base ocupacional no uniformada, lo que ha implicado un sistema dividido entre montos y prestaciones por tipo o estatus de trabajador asalariado. Además, existen aquellos casos que no coinciden con la relación obrero-patrón y se rigen por diferentes códigos normativos, y un gran número de personas que se encuentran fuera de la protección social. A este tipo de organización se le denomina sistema de protección segmentado, en la medida en la que la prestación del servicio es heterogénea entre trabajadores, además de la exclusión de prestaciones y pensiones a población fuera del régimen de cotizaciones (Sánchez, 2012). En este contexto, el presente documento pretende mostrar parte del origen de las deficiencias del sistema de salud en México: por un lado, el remanente epidemiológico que aún persiste entre la población (como la desnutrición o la salud reproductiva), y por el otro, los nuevos retos emergentes como el envejecimiento de la población, la adopción de estilos de vida poco saludables, el incremento de homicidios y el surgimiento de nuevas infecciones, todos ellos problemas que reflejan la yuxtaposición del rezago acumulado y las complicaciones emergentes a pesar de las reformas de los últimos años en el ámbito de salud. Dichos esfuerzos se observan limitados frente al reto de la cobertura universal, la deficiente calidad, la ineficacia en la asignación de recursos, la inadecuada referencia de pacientes y la baja capacidad resolutiva y administrativa de la organización sanitaria. Todos ellos son problemas ocasionados por un sistema segmentado, fragmentado, carente de coordinación y reducida capacidad técnica para controlar los efectos devastadores que está teniendo la emergencia sanitaria en una población desprovista de una protección social que no fue desmantelada por el “neoliberalismo”, sino que ya era residual. Hoy, los efectos de la pandemia reflejan la ausencia de políticas de protección social de cobertura amplia, de calidad y universal.

LOS MODELOS DE PROTECCIÓN SOCIAL Y SU RELACIÓN CON LOS SISTEMAS DE SALUD

Originalmente, la protección social tenía como objetivo proteger al trabajador de las incertidumbres del mercado (como el desempleo, las enfermedades o la pobreza); posteriormente, con la extensión y transformación de la seguridad a favor de un sistema de derechos sociales, la protección se extendió a los ciudadanos en general, al otorgar un conjunto de programas de redistribución de la renta y reproducción de políticas sociales que variaban según el tipo de organización e instituciones sociales que conformaron los Estados benefactores en países con capitalismos desarrollados y poco desarrollados. La base institucional de los derechos sociales conferidos por los estados condicionaron la forma en la que, bajo el actual esquema económico y su consecuente mercado laboral (precariedad, desempleo, migración), los sistemas de protección social se han contraído y/o transformado dentro en un ambiente de globalización y conversión del mercado de trabajo, al mismo tiempo que el acceso a la salud es reclamado como un derecho humano, más que como un derecho laboral en el cual nadie debe quedar excluido. Es decir, la contracción y expansión de la protección social contradice los esquemas de seguridad adoptados por los gobiernos a nivel mundial. Dos son las tipologías clásicas que describen los diferentes modelos y regímenes en los que se localizan los tipos de protección social: primero, la elaborada por Richard Titmuss en 1974, quien identificó tres modelos de protección básicos: el residual o liberal, el institucional o socialdemócrata, y el radical o socialista. Más adelante, estos arquetipos fueron reformulados por Esping-Andersen en 1990, quien estipuló una clasificación con base en el nivel de dependencia e independencia del mercado, de tal forma que, en el tipo socialdemócrata o modelo escandinavo, los programas son universales y el individuo es independiente del mercado en una organización solidaria y universal. Un segundo tipo es el continental o corporativista, en el cual los derechos sociales se vinculan a la clase y al estatus, donde la intervención del Estado es subsidiaria, pues la esfera solidaria se localiza en el corporativo y en la familia. Este modelo lo identifica en países como Alemania, Francia, Bélgica, Italia y España. Finalmente, el liberal tiene como base fundamental el mercado, donde el Estado se limita a la ayuda a los pobres, otorgando subsidios modestos a personas de clase baja y transferencias para la asistencia de grupos específicos (Marbán, 2008). De ambas tipologías se desprenden otras clasificaciones, en las que se incluye a aquellos sistemas de capitalismo tardío dominados por largos periodos autoritarios, bajo los cuales el movimiento obrero fue reducido, con bajos niveles de sindicación, así como limitadas asignaciones presupuestales al gasto social distribuido bajo esquemas de concesión corporativizada y estratificada (Marbán, 2008). A esta tipología se adhieren países como Grecia, Portugal y, en parte, España, así como la gran mayoría de los países latinoamericanos. Cada uno de estos modelos de protección social cuenta con sistemas de salud que varían dependiendo de la modalidad en la que se desarrollan como se puede apreciar en el Cuadro 1. La Universidad Nacional de Cuyo, en Argentina (2011), en su plataforma de información de políticas públicas, clasifica estos modelos por sus sistemas sanitarios: por ejemplo, en el modelo liberal, la salud es más un bien de consumo que un ente de protección pública. La responsabilidad del Estado se limita a la protección de población vulnerable y en periodos de contingencias, por lo que el financiamiento del Estado es mínimo o residual. En este sistema, la mayor parte de la población se adhiere a compañías de seguros privados o proveedores directos, la proveeduría del servicio es competitiva y el financiamiento está a cargo de las empresas y los trabajadores en cofinanciamiento de seguros colectivos. Como resultado, se tienen poblaciones segmentadas entre empleados con cobertura y trabajadores autónomos, como ocurre en el caso de Norteamérica.

Cuadro 1. Modelos de protecci social y sistemas de Salud

Tipologías de Intervención Financiamiento Sistema de Salud Diseños protección social del Estado

representativos

Socialdemócrata Universal Impuestos Sistema universal operado Países escandinavos por el Estado

Estatista Universal Impuestos Sistema centralizado Cuba operado por el Estado

Fuente: Elaboraci propia con datos de Marbán (2008) y la plataforma de informaci de políticas plicas de la Universidad Nacional de Cuyo en Argentina (2011).

En el modelo estatista, la prestación del servicio de salud se da en condiciones de equidad, gratuidad y universalidad, por lo que la financiación es a través de los impuestos. Se trata de un sistema centralizado, controlado y operado por el Estado. Actualmente, este sistema prioriza la medicina preventiva y la educación sanitaria para incrementar los niveles de salud en detrimento de la atención médica altamente costosa. En el modelo de seguridad social también llamado corporativo, el Estado garantiza las prestaciones mediante cuotas obligatorias, sin embargo, este modelo solo autoriza la protección a los trabajadores que cotizan; los médicos son empleados retribuidos y las instituciones hospitalarias reciben un presupuesto global. En el caso de la población que no cotiza, hay redes paralelas de beneficencia a cargo del Estado y financiado por el sistema tributario. En el tipo universal, la financiación es pública, mediante impuestos y presupuestos estatales y en mucho menor proporción los pacientes participan con pagos subsidiados. La planificación de la salud está en manos del Estado y el gasto sanitario es alto. Finalmente, en el modelo segmentado o mixto, característico de los sistemas latinoamericanos, coexisten tres sectores: el público, la seguridad social y el privado, la participación de cada sector varía según el país. En el sector público, el Estado brinda asistencia a aquellos individuos excluidos del mercado o no cotizantes, el financiamiento sanitario para estos ciudadanos es con recursos fiscales y el Estado es el prestador de los servicios a través de su red sanitaria, la cual suele ser limitada y de baja calidad. El sector de la seguridad social es regulado por el Estado y financiado mayoritariamente por aportaciones y cubre a los trabajadores y sus familias en esquemas de protección integral. Y el sector privado, que opera en el esquema del modelo liberal, se otorga a través de prestadores privados con seguros individuales y colectivos y los costos dependen del riesgo de enfermedad y el tipo de servicio contratado. No obstante que la mayoría de los autores identifica el modelo segmentado con la región latinoamericana, Longoña y Frenk (1996) afirman que el arquetipo no es homogéneo en la región. Los autores ubican cuatro subtipos de sistemas de salud dentro del modelo segmentado:

Figura 1. Principales problemas en los sistemas segmentados de salud en Latinoamérica

Fuente: Organizaci Panamericana de la Salud (2011).

El esquema segmentado permite la coexistencia desarticulada del sistema sanitario respecto a la población que atiende, en la medida en la que los servicios que brinda, el estatus del trabajador, el origen de los recursos, la duplicidad de funciones y la ineficacia en el manejo de los recursos provocan diferencias importantes en la prestación del servicio entre diferentes segmentos de la población con relación a su cobertura, calidad y equidad en la prestación de los servicios. Frente a esta situación, el surgimiento de nuevos fenómenos como la apertura económica, la democratización de la región y la llegada del nuevo milenio dieron la pauta para plantear reformas a los sistemas de protección social y de salud en la mayoría de países latinoamericanos, cuyos cambios han transitado hacia un sistema denominado pluralismo estructurado en el que se busca pasar de la organización por sectores a la de funciones. Esto significa ampliar gradualmente la cobertura hasta alcanzar la protección universal mediante la seguridad social y la promoción de los servicios sanitarios abiertos a instituciones públicas y privadas (Logoña y Frenk, 1996). Los países que han iniciado este proceso son Brasil, Argentina, Colombia y México, los resultados han sido variados e inconclusos dado que el origen de los propios sistemas es diferenciado y, por lo tanto, la yuxtaposición de rezagos y problemas emergentes varía según los modelos de protección estatal. México se localiza en este último grupo de países con desarrollo tardío y estructuras autoritarias de poder que, por más de setenta años, forjaron y dieron forma a un sistema de protección social limitado. Lejos de ser universal, este sistema se fundó en el corporativismo dependiente del poder político y en servicios públicos segmentados entre distintos tipos de trabajadores y clases sociales, bajos niveles de protección y reducida calidad de los servicios para una porción de la población, así como amplios segmentos de ciudadanos carentes de cualquier sistema de seguridad social, cuyas emergencias son resueltas bajo la modalidad de asistencia social o protección residual. En este esquema, el sistema de salud mexicano se caracteriza por incluir diferentes proyectos de asistencia y compensación social entre la población desprovista de seguridad, así como la expansión en la cobertura de los servicios sanitarios, sin embargo, los resultados de las recientes reformas no han sido halagüeños. La emergencia sanitaria producto de la pandemia por la Covid-19 en 2020 ha puesto en evidencia las deficiencias arrastradas de antaño y las producidas por los recientes gobiernos de las últimas dos décadas.

DE LA SEGMENTACIÓN A LA REFORMA SEGMENTADA DEL SISTEMA DE SALUD EN MÉXICO

El modelo de seguridad social mexicano fue concebido bajo la modalidad de la seguridad social contributiva, que nació en 1943 como un derecho laboral fundamentado en el artículo 123 Constitucional. A partir de este ordenamiento, aún vigente, la ley separa a los trabajadores en dos apartados: el A, como aquellos empleados asalariados del sector privado, y el B, donde se identifica a los asalariados del sector público. Los primeros son atendidos por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), los segundos se subdividen a su vez en subsistemas con prestaciones y servicios sanitarios diferenciados entre empleados adscritos al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), a Petróleos Mexicanos (PEMEX), a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), a la Secretaría de Marina (SEMAR), entre otros. Adicionalmente, existen instituciones que prestan servicios a población no asalariada o sin seguridad social, que se benefician de un conjunto de programas desvinculados en el ámbito de la salud, guarderías, vivienda y pensiones, que son financiadas por la tributación y no por la contribución. Esta situación revela una gran diferencia: mientras los trabajadores asalariados y sus familias gozan de derechos, los trabajadores no asalariados y sus familias reciben asistencia en la medida en la que el alcance, calidad e intervención médica son limitadas (Levy, 2019). Los servicios ofrecidos para el sector no asegurado están a cargo de la Secretaría de Salud (SSA), los Servicios Estatales de Salud y los programas de servicios sanitarios a población no contribuyente mediante programas como IMSS-Solidaridad, Prospera, Oportunidades, Bienestar y Seguro Popular, así como los Fondos de Aportación para los servicios de salud otorgados a los estados. Por su parte, el sector privado presta servicios a la población con capacidad de pago o mediante seguros privados de contratación individual o colectiva (Corona, 2017). Esta amplia gama ofertada por los servicios de salud del Estado mexicano tiene la particularidad de ser un sistema de beneficios diferenciados y fragmentados, como lo muestra la Figura 2, pues depende, por un lado, de la población asalariada (con seguridad social y base contributiva) que les otorga además de servicios sanitarios, prestaciones, pensiones y en ocasiones de regímenes complementarios; y, por otro lado, la población no asalariada (o que está sujeta a la protección social sin base contributiva) que es la población excluida de la seguridad social, pero que a través de la asistencia sanitaria reciben transferencias en especie en el ámbito de la salud con cobertura limitada y atención materno infantil.

Figura 2. Fragmentaci del sistema de Salud en México

Fuente: Corona, 2017.

LA AFILIACIÓN

El sistema de salud incluye a trabajadores sin afiliación y derechohabientes sujetos al régimen obligatorio, estos últimos son empleados del sector privado y derechohabientes de organismos descentralizados con regímenes complementarios: trabajadores de las entidades estatales y funcionarios al servicio de las fuerzas armadas que en conjunto representan el 42% de la población y sus familias, quienes pertenecen al sistema de seguridad social considerados dentro de los apartados A y B del artículo 123 de la Constitución. Dichos trabajadores se rigen bajo normativas diferentes, mientras que los asalariados del sector privado o del apartado A (que componen casi el 80% de la población cotizante) reciben protección por invalidez, vejez, muerte, cesantía involuntaria del trabajo, por enfermedades y accidentes, maternidad, guarderías, créditos a la vivienda y consumo, son atendidos por el IMSS; por su parte, los asegurados del apartado B o empleados del sector público (quienes representan al 17% de la población cotizante), son empleados gubernamentales atendidos por el ISSSTE y 2.7% de estos son derechohabientes de organismos descentralizados atendidos en hospitales propios como PEMEX y las fuerzas armadas. Además de la protección antes mencionada, tienen garantizados servicios adicionales como rehabilitación física, mental, prestaciones hipotecarias y de bienes de consumo, servicios turísticos, funerarios y culturales. En contraparte, los ciudadanos sin seguridad social (que representan el 58% de la población económicamente activa y sus familias), reciben los beneficios de la protección solo en el ámbito de salud a través de programas de atención médica, quirúrgica, maternidad y farmacéutica en hospitales a cargo de la secretaría de salud y del IMSS, situación que rebasa la infraestructura hospitalaria existente, dando como resultado calidades diferenciadas y una infraestructura rebasada por la demanda de los servicios (Sánchez, 2012). Es decir, la ampliación de la cobertura, de ninguna manera universaliza la seguridad social, por el contrario, la no uniformidad del sistema es inherente al estatus del trabajo dentro del mercado laboral como se ilustra en la Figura 3.

Figura 3. Segmentaci de la política social en México

Fuente: Elaboraci propia.

Como se observa en la Figura 3, la distribución de los trabajadores asalariados y no asalariados entre las distintas instituciones de salud es importante, dado que la afiliación

condiciona la cantidad de beneficios que reciben, la calidad de estos y la forma como los recibe (derechos o asistencia). Esta diferencia es primordial: del total de población con seguridad social (42%), el 34% de los ciudadanos asalariados y sus familias son atendidos por el IMSS, 7.1% está cubierto por el ISSSTE y apenas el 1.6% es atendido en hospitales reservados para trabajadores de PEMEX, SEDENA y SEMAR, pues son sectores afiliados a la seguridad social con amplias prestaciones y, por tanto, con un número inferior de trabajadores con derechos y sus familias representados en el ala izquierda de la figura. Por su parte, la población no asalariada o trabajadores del sector informal representada en el ala derecha de la Figura 3 se compone de autoempleados, desempleados, y población sin renta. Se trata de ciudadanos carentes de derechos laborales, que representan a más de la mitad de la población económicamente activa en México (58%). Los servicios sociales que reciben son básicamente de salud, con prestaciones mínimas en medicina general ambulatoria y atención hospitalaria materno infantil a cargo de los programas sociales provenientes del IMSS-Solidaridad, Oportunidades, Progresa y Bienestar, así como atención médica básica de parte de la Secretaría de Salud y Servicios Estatales en el mismo sector. En el año 2003, el Gobierno mexicano inició una reforma estructural al sistema sanitario, para lo cual se modificó la Ley General de Salud a fin de proporcionar seguro médico a la población de bajos recursos mediante el programa Seguro Popular, cuyo objetivo es reducir las desigualdades en el acceso a la salud y alcanzar la cobertura universal médica, así como disminuir el gasto de bolsillo en este ámbito. No obstante los esfuerzos de cobertura del programa, la universalización a través de este supuso mejoras diferenciadas, por ejemplo, la afiliación de la población no asegurada incrementó significativamente al pasar de 11 millones de inscritos en 2005 (cuando inició el programa) a poco más de 53 millones de población cubierta en 2018, como lo muestra la Tabla 2. Sin embargo, la disponibilidad de recursos humanos para la salud y el reducido volumen de la infraestructura vigente provocaron una saturación de las instalaciones, así como una mayor presión en la capacidad de la atención médica, que en su mayoría fue absorbida por la infraestructura y recursos provenientes del IMSS. Adicionalmente la calidad y la atención de los beneficiarios entre las diferentes dependencias, lejos de eliminar las desigualdades, profundizaron las diferencias en el paquete de beneficios de enfermedades cubiertas por tipo de afiliación.2

2 El financiamiento del Seguro Popular se integra de la aportación de la Federación, las entidades estatales, más las cuotas de los afiliados. Esta bolsa es distribuida de la siguiente manera: 89% es para el Catálogo Universal de Servicios de Salud (CAUSES), que incluye la atención de servicios del primer y segundo nivel; 8% para el Fondo de Protección de Gastos Catastróficos (FPGC) para el cubrimiento de intervenciones especializadas en el tercer nivel; y 3% para el Fondo de Previsión de Presupuestal, que incluye infraestructura y gastos imprevistos como el caso de la pandemia (Ramírez, 2020). La sustitución del Seguro Popular por el INSABI en noviembre 2019 cambió el sistema de reparto de recursos presupuestarios al eliminar los fondos con la intención de sanear los “desvíos” identificados en las administraciones anteriores, por un sistema más centralizado en el Gobierno federal. Sin embargo, las nuevas medidas, lejos de solucionar los problemas de desigualdad, incrementaron las dificultades en el sector, pues a esto se suma la ambigüedad e indefinición del otorgamiento de los servicios dada la carencia de reglas claras. Por ejemplo, el Estatuto Orgánico por el que se rige la operación del INSABI fue aprobado hasta septiembre de 2020, y la ausencia de un reglamento de operación continuó hasta diciembre de 2020. Estas limitantes han dejado en la ambigüedad el funcionamiento de diversas estructuras del sistema de salud, tal es el caso de la distribución y abastecimiento de medicamentos, el funcionamiento

Cuadro 2. Población afiliada a Instituciones de Salud Pública en México

As Poblaci total Poblaci total IMSS ISSSTE PEMEX. SDN Seguro Popular o para una en millones Afiliada

o SM Nueva Generaci/INSABI

2011 115,37 87348983 21500627 12207000 S/D 51823314

2013 118,45 93630733 23543692 12631000 S/D 55637999

2015 121,35 97023952 25814591 12974000 1129739 57105622

2017 124,04 95094374 26802451 13257000 S/D 53505107

2019 126,58 97945435 28661226 S/D S/D S/D

Notas: La suma de los derechohabientes en las distintas instituciones de salud plica puede ser mayor al total por aquella poblaci que tiene derecho a este servicio en más de una instituci de salud. Para el rubro ISSSTE, Incluye ISSSTE Estatal; el de Seguro popular o para una Nueva Generaci, incluye al Sistema de Protecci Social en Salud (SPSS) que coordina la Secretaría de Salud (SSA).

S/D Sin datos absolutos porque los proporcionados por las estadísticas oficiales manejan porcentajes de la afiliación.

Fuente:Elaboraci propia con datos de INEGI. Encuesta Intercensal 2015.

La fragmentación y desigualdad de los servicios de salud no solo se observan a nivel del propio sistema, sino que esto se registra dependiendo de las zonas geográficas, por ejemplo, el INEGI (2017) identifica la brecha entre la región norte y sur del país. Aquellos estados con mayor afiliación a la seguridad social se localizan en la zona norte, como se puede observar en el Mapa 1, particularmente Coahuila, Nuevo León y Baja California como las entidades que tienen más del 60% de su población afiliada a los servicios de seguridad social del IMSS. En cambio, la situación contraria se localiza en los estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca, con el menor número de derechohabientes del país, con 11 y 12% de su población, como se puede observar en el Mapa 2, por lo cual, los habitantes de la región sur son los que en su mayoría utilizan los servicios de asistencia en salud. Estas limitantes evidencian las diferencias no solo en el tipo de afiliación, sino también de manera regional, lo que confirma que el sistema de salud no solo es un sistema segmentado en la cobertura, fragmentado en la administración, sino también diferenciado en la calidad y cantidad de intervenciones que recibe la población y dependen del lugar donde habitan.

de aquellos estados de la república que no se integraron al nuevo sistema, el alcance de la gratuidad y universalidad de los servicios ofertados no es claro si estos se otorgan en los tres niveles de intervención

o solo será para el primer nivel de atención preventivo. En marzo de 2020, el IMSS, IMSS-Bienestar y el INSABI firman un convenio de colaboración para atención de la población sin seguridad social, no obstante, el convenio tampoco aclara el alcance de este, es decir, la indefinición del nuevo sistema se acumula a la fragmentación del sistema de salud, segregando a la población más vulnerable, quien resulta ser una de las más afectadas por efectos de la Pandemia de la Covid-19.

Mapa 1. Porcentaje de población afiliada al IMSS

Fuente: Elaboraci propia con datos de INEGI Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad 2017.

Mapa 2. Porcentaje de población afiliada al Seguro Popular

Fuente: Elaboraci propia con datos de INEGI Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad 2017.

GASTO Y FINANCIAMIENTO PARA LA SALUD

La brecha de gasto entre instituciones de seguridad social, como el IMSS y el ISSSTE, y las que brindan atención a la población sin seguridad a través de los programas de transferencias en especie, es desigual. En un estudio elaborado por el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria A.C. (CIEP) sobre el gasto en salud 2010-2020, se menciona que una persona beneficiada por uno de los programas de asistencia médica del IMSS-Bienestar tiene diez veces menos recursos que los que tiene una persona derecho habiente a los servicios médicos de PEMEX, y cuatro veces menos de los que tiene un asalariado asegurado del IMSS. Por ejemplo, en 2010 el gasto per cápita por persona para un derechohabiente del IMSS era de $5,614; para un cotizante del ISSSTE era de $5,063; para uno de PEMEX el gasto ascendía a $24,054; para un beneficiario de la asistencia sanitaria atendido a través del seguro popular el monto era de $3,472, y para una persona atendida por el programa IMSS-Bienestar es de apenas $1,180 pesos, que corresponde a personas sin seguridad social (Méndez, 2019). Estas divergencias tienen una implicación directa en el gasto de bolsillo, particularmente de la población sin seguridad social para atender emergencias sanitarias o enfrentar la pandemia. De acuerdo con el informe elaborado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Banco Mundial para América Latina y el Caribe en 2020, el gasto de bolsillo en México rebasó en mucho al promedio de los países de la OCDE (21%), e incluso al promedio latinoamericanos (34%). En México, el gasto de bolsillo representa el 41% de la proporción del gasto en salud, la diferencia es notable si la comparamos con otras naciones de la misma región: como lo muestra la Gráfica 1, el promedio es casi tres veces mayor al de Argentina (15%), Uruguay (18%) o Colombia con 16% (OCDE/BM, 2020: 10). Las cifras indican un sistema de salud débil dado los bajos niveles de cobertura, la alta fragmentación del sistema, así como los límites en el ejercicio del gasto público como consecuencia del reducido presupuesto que recibe el sector salud. Al correlacionar los datos del gasto de bolsillo con el gasto público en salud, encontramos una relación negativa: a mayor gasto público, menor gasto de bolsillo, como es el caso de Cuba, Argentina, Costa Rica, Uruguay y Colombia. En los países como México o Guatemala, con gastos públicos limitados, el gasto de bolsillo es considerablemente mayor, afectando particularmente a la población sin seguridad social, por lo que el escenario para enfrentar una pandemia en esas circunstancias es poco alentador, particularmente en aquellas zonas del país donde más del 70% carece de afiliación a la seguridad social.

Gráfica 1. Gasto público en salud como % del PIB frente a gasto de bolsillo

en países de América Latina

Fuente: Elaboraci propia con datos de OCDE/BM (2020).

Pese a la estragos de la pandemia, el gasto público en salud no ha supuesto un asunto prioritario en el presupuesto gubernamental mexicano, esto se refleja en el reducido porcentaje del PIB que se ha destinado en los últimos quince años.3 Entre 2003 y 2005, no se registró una variación significativa pese al proceso de cobertura universal, al destinar solamente 2.59% del gasto público como porcentaje del PIB; en 2010 la asignación para este ramo fue del 2.9%; en 2013 se incrementa ligeramente a 3.2% —es la cifra más alta—, y nuevamente disminuye en 2020 con 2.5% como la asignación más baja, aunque recientemente se observa una pequeña variación del 2.8% en el presupuesto para el ejercicio de 2021 (Expansión/ Datos macro.com). Como se mencionó, el incremento de la cobertura no tuvo un efecto directo en el gasto gubernamental de los últimos años, como se muestra en la Gráfica 2, el incremento de la población inscrita no corresponde con las asignaciones destinadas por los diferentes gobiernos al sector salud. El desequilibrio entre cobertura y gasto en el sector salud refleja la calidad de los servicios otorgados por el sistema sanitario en México. Para la Organización Panamericana de la Salud, , los países que han transitado hacia la cobertura universal de sus sistemas de salud han destinado por lo menos 6% del Producto Interno Bruto para el gasto en este rubro (Murillo y Almonte, 2020), esto en referencia a los países de la OCDE, quienes tienen un rango que varía entre 9.5% y 3.4%, donde Alemania es la nación que más recursos destina a la atención a la salud y Turquía es la de menor gasto público en el sector. México se localiza en el último lugar de aportaciones en este ramo.

Gráfica 2. Gasto público en salud como % del PIB frente a población afiliada al sistema de salud estatal

Fuente: Elaboraci propia con datos de Méndez (2019); INEGI, Encuesta Intercensal 2015; Expansi Datos macro.com

3 Algunos países de la región latinoamericana en ese mismo periodo han incrementado su gasto. En promedio, entre 2010 y 2017 la tasa de crecimiento del gasto en salud en la región latinoamericana fue de 3.6% anual, sobresalen países como Nicaragua, Bolivia, República Dominicana y Paraguay con promedios de entre 6 y 7%; el país con promedio decreciente es Venezuela con -4%, México se localiza por debajo del promedio de la región con un incremento menor al 2% (OCDE, 2019, consultado el 25 de marzo de 2021 en https://www.oecd-ilibrary.org/sites/b01ad37f-es/index.html?itemId=/content/ component/b01ad37f-es).

Es sobre esta base que el recorte presupuestal y la austeridad de los recursos en materia de salud no solo vulnera a la población, por el alto costo del gasto de bolsillo que destinan las familias para la atención sanitaria, sino que esta situación también refleja la calidad del servicio que reciben, lo que se acentúa dependiendo del acceso y la disponibilidad de los servicios, sobre todo si se agrega la desigualdad regional de afiliación mostrada en los mapas antes mencionados. Por ello, el estancamiento o disminución del gasto en el sector tiene efectos directos, tanto en la cobertura como en la inversión en infraestructura y recursos humanos especializados con los que contaba el esquema sanitario al momento de presentarse la pandemia y en las decisiones tomadas por los directivos a cargo del manejo de la emergencia sanitaria.

MORBILIDADES

Los datos de contagios y muertes por la pandemia de la Covid-19 en México han revelado que la crisis del sistema de salud no solo es causada por la propia enfermedad, sino por las limitantes del propio sistema, a las que se suma la mala calidad de vida de los mexicanos y las carencias de los servicios sanitarios de los más vulnerables. De acuerdo con la recopilación de datos de la Universidad Johns Hopkins y Amnistía Internacional, para marzo de 2021, México registro más de dos millones de personas infectadas y más de doscientas mil muertes causadas por el virus, lo que coloca a la nación entre los primeros quince países con más contagios a nivel mundial, el tercero en el número de muertes, pero primer lugar si se contabiliza por cada mil habitantes y primer lugar de fallecimientos de personal sanitario (Statista, 2021). La limitada y tardía respuesta de la administración sanitaria, la deficiencia y debilidad del propio sistema, la falta de equipo de protección y extenuantes jornadas de trabajo por la carencia de personal médico y enfermeras —dos de las denuncias que se han venido manifestando a lo largo de la pandemia—, además de la alta tasa de morbilidades relacionadas con enfermedades crónico-degenerativas, han sido las principales causas del incremento de defunciones por la Covid-19. Respecto a la morbilidad, la transición epidemiológica en México se ha caracterizado por una disminución de las enfermedades transmisibles y parasitarias, pero al mismo tiempo se observa el incremento de la morbilidad y mortalidad causadas por enfermedades crónico-degenerativas, situación que en parte ha complicado el tratamiento de pacientes infectados con el virus de la Covid-19. De tal forma que, en los últimos años, el número de muertes por los coronavirus se registra como la segunda causa de mortalidad entre los mexicanos dentro de la Tabla 3 que identifica a las diez enfermedades causantes de decesos en nuestro país.

Cuadro 3. Principales causas de defunci en México (2001-2020)

2001-2012 2013-2018 2020

Diabetes mellitus Tumores malignos COVID-19

Enfermedades del corazón Accidentes Tumores malignos

2001-2012 2013-2018 2020 Agresiones (homicidios) Agresiones (homicidios) Enfermedades del hígado

VIH Suicidios Agresiones (homicidios)

Suicidios Insuficiencia renal Enfermedades pulmonares

Fuente: Elaboraci propia con datos de OPS (2012); INEGI (2021).

Si bien es cierto que la mortalidad por el SARS-CoV-2 es baja, no así su morbilidad, dado que la vía de contagio es alta: si una persona es portadora, puede contagiar a varias más y, si se trata de personas mayores de 60 años o población con comorbilidades (enfermedades cardiovasculares, diabetes, alteraciones pulmonares crónicas, tabaquismo, insuficiencia renal, neoplasias, alteraciones inmunitarias, etc.), el riesgo de mortalidad es mayor (de 3 a 14%) en la medida en la que sus defensas inmunológicas son reducidas (Coria-Lorenzo, 2020). En los últimos veinte años, las comorbilidades han sido las principales causas de muerte, al tiempo que son las principales enfermedades por las que la población solicita los servicios de salud; y la prevalencia de factores de riesgo como la obesidad, el tabaquismo, la ingesta de alcohol y estupefacientes, entre otros, son los principales motivos del alto número de hospitalizaciones y demandas de consultas en el sistema de salud mexicano, sin embargo, no hay que olvidar que pese a la demanda, no todos los mexicanos tienen el mismo acceso. De acuerdo con el catálogo de intervenciones por instituciones de salud, las enfermedades cubiertas por cada administración varían.4 Los adscritos a la seguridad social (IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA, SEMAR) tienen un total de 8,000 intervenciones, mientras que los beneficiarios de la asistencia sanitaria cuentan con 1,603 intervenciones y los atendidos por el IMSS-Prospera apenas alcanzan las 50 intervenciones (CIEP, 2018). Es decir, no es solo un asunto de capacidad de las instituciones de salud para atender la demanda, sino del acceso diferenciado en la atención de las distintas enfermedades de acuerdo con el estatus de derechohabiente antes desarrollado.

INFRAESTRUCTURA, EQUIPAMIENTO Y RECURSOS HUMANOS

Si bien es cierto que la ampliación de la cobertura ha sido un esfuerzo de los gobiernos mexicanos por dotar de bienes de salud, esto no se ha traducido en incremento del gasto por persona. México es el país con menor desembolso de las 44 naciones evaluadas por la OCDE en 2019: el territorio mexicano alcanzó un estimado de 1,150 dólares anuales por persona, frente a los 10,000 dólares reportados por Estados Unidos o los 4,000 dólares que en promedio gastan los países miembros de dicha organización.

4 Las intervenciones de los paquetes de salud se dividen en maternas e infantiles, que incluyen: causas maternas, afecciones en periodo perinatal y deficiencias de la nutrición; enfermedades transmisibles, que abarcan enfermedades infecciosas y parasitarias; enfermedades no transmisibles, que incluyen las comorbilidades; causas externas, como accidentes y lesiones intencionales; y salud pública, como vacunas, exámenes médicos, entre otros (CIEP, 2018).

El reducido gasto en este sector refleja la limitada inversión pública en materia de salud. La disponibilidad de hospitales, personal sanitario y equipamiento de los servicios médicos son tres indicadores que evidencian la capacidad del sistema sanitario en la atención de la población cubierta por los esquemas de salud ofrecidos por el Estado. La emergencia sanitaria causada por la Covid-19 reveló las deficiencias del propio sistema y la falta de interés de las distintas administraciones por corregir la problemática. De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2020), en un balance sobre la capacidad de respuesta de los servicios de salud en México ante la Covid-19, el Sistema Nacional de Salud contaba con 89,567 camas de hospitalización y 1,370 hospitales, 174,335 médicos y 316,043 enfermeras. De estas cifras podemos mencionar que, en comparación con otros países, sobre todo aquellos miembros de la OCDE, e incluso en algunos casos de la media de países latinoamericanos, los recursos con los que cuenta la administración sanitaria mexicana son tan reducidos como el financiamiento que se destina para este fin. En el Cuadro 4 se puede observar que, por tipo de recurso por cada mil habitantes, cuando se compara a México con la media de países de la OCDE, las cifras son mucho menores respecto a sus pares, sobre todo en la capacidad hospitalaria, enfermería y recursos humanos especializados. Cuando se contrasta con países de la región latinoamericana, en el caso de médicos y enfermeras, es muy similar a la media de la región, pero cuando se observa la capacidad en cuanto a camas se refiere, México se localiza por debajo del promedio registrado para América Latina. De igual forma, si nos referimos a médicos con especialidades como es el caso de los psiquiatras, el sistema de salud mexicano carece de este tipo de apoyo para la población abierta.

Cuadro 4. Capacidad de recursos sanitarios por cada 1000 habitantes

Recurso OCDE LA Total IMSS ISSSTE PEMEX Seguro IMSS Mex

popular

Médicos (as) 3.5 2 2.4 1.7 3 7.2 1.8 0.6

Psiquiatría 16.8 3.4 0.2 ND ND ND ND ND

Fuente: Elaboraci propia con datos de OCDE/BM (2020) y CIEP (2018).

La situación del equipamiento de los recursos se complica si las cifras se desglosan por las diferentes instituciones de salud en las que se divide al sistema sanitario. Continuando con el Cuadro 4, la tendencia es la misma que el financiamiento y la cantidad de intervenciones que corresponden a cada afiliación. Los mayores recursos los tienen PEMEX, seguido del ISSSTE y en última instancia el IMSS, como la institución con el mayor número de afiliados y con menores recursos y, por tanto, menor calidad. Por otro lado se encuentra la población sin seguridad social pero con asistencia sanitaria (que corresponde a más de la mitad de la población del país), como aquellas personas que utilizan los servicios del seguro popular y del IMSS-Prospera, cuyos recursos son aún más limitados e incluso están muy por debajo de la media de los países de la región. Lo mismo sucede si observamos las cifras de equipo básico con el que cuentan los hospitales públicos del país. En el Cuadro 5 se desglosan las cifras de equipos por cada millón de habitantes en países de la OCDE, en América Latina y en México. El comparativo revela la carencia en el equipamiento de los hospitales públicos y el desafío que supone la atención de la población sin el equipo necesario para intervenir en los diferentes casos. Como en el caso de los recursos humanos, la inversión en equipo médico está muy por debajo de los países de la OCDE y de la región latinoamericana, lo que revela las limitantes del sistema de salud con las que el gobierno mexicano atiende la emergencia sanitaria.

Cuadro 5. Equipo médico por mill de habitantes

Equipo OCDE Latinoamérica México

Mamografías 176.7 110.4 74.5

Radioterapia 7.2 1.4 0.5

Fuente: Elaboraci propia con datos de OCDE/BM (2020).

En este contexto de fragmentación, segmentación y desigualdad territorial en la atención médica de los mexicanos, la respuesta del gobierno ante la pandemia y la capacidad sanitaria del sistema de salud se ha venido desarrollando en función de ciertas medidas de contención, mitigación y recientemente la posibilidad de la supresión de la enfermedad bajo la aplicación de vacunas al conjunto de la población.

LAS ESTRATEGIAS DE CONTENCIÓN Y SUS RESULTADOS

En febrero de 2020, México registró el primer caso diagnosticado de la Covid-19 y, para el 11 de marzo del mismo año, la Organización Mundial de la Salud declaró al coronavirus como pandemia. A partir de ese momento, los países reaccionan de diferente manera y de acuerdo las capacidades sanitarias con las que contaban. De acuerdo con el PNUD (2020), las estrategias iniciales fueron de contención y mitigación. Las primeras refieren a detener la expansión del contagio y las segundas a atenuar los daños potenciales sobre los afectados, particularmente en términos de la vida. Según este organismo, la correlación de capacidades sanitaria en relación con las medidas de contención aplicadas por los países muestran el número de casos de contagio de cada país, la demanda de los servicios de salud y la mortalidad causada por la enfermedad. De tal manera que, en aquellos países que aplicaron medidas de contención más rigurosas y en corto tiempo, el número de casos pudo ser controlado y, por el contrario, aquellos países con medidas más relajadas y de aplicación tardía, el número de casos creció rápidamente en corto tiempo, la demanda de servicios sanitarios excedió en mucho la capacidad de atención de los servicios médicos y la mortalidad aumentó de forma dramática. Bajo esta premisa, se pueden identificar tres tipos de medidas implementadas por los diferentes gobiernos previa recomendación de la Organización Mundial de la Salud: medidas de distanciamiento social, que implican restricciones de viaje, cierre de actividades como reuniones masivas, cierre de las escuelas, eventos deportivos, filtros de temperatura, entre otros. En total se contemplan doce medidas, de las cuáles México no participó en cinco de estas, como restricciones de viajes, entrega aérea de alimentos; mientras que las siete restantes no eran obligatorias o no tenían sanciones civiles en caso de incumplimiento. El segundo grupo de medidas fue la reducción de contagios que implica desinfectar a gran escala, uso obligatorio de cubrebocas, rastreo de infectados, empleo masivo de pruebas diagnósticas, entre las principales. De estas cinco, cuatro no fueron aplicadas y la que refiere a la educación sobre lavado de manos y desinfección fue la medida más implementada. Por ejemplo, México ocupa el último lugar en número de tests diagnósticos de la Covid-19 —0.4 pruebas por cada mil habitantes—, cuando la media de los países de la OCDE es de 22.9 pruebas y seis por cada mil habitante en once países latinoamericanos (Moller, 2020). Por último, las acciones de respuesta que refieren a estímulos fiscales y económicos, así como la expansión hospitalaria, en México la primera no tuvo eco entre las autoridades gubernamentales y la segunda acción fue incipiente dada la baja capacidad de recursos humanos, infraestructura y equipamiento del sistema de salud mexicano (PNUD, 2020:17). Uno de los primeros pasos de la estrategia gubernamental fue la reconversión de la red hospitalaria, donde se pusieron a disposición de los pacientes un conjunto de nosocomios y camas de cuidados intensivos para el tratamiento de la enfermedad sin importar filiación. En marzo de 2020, el subsecretario de salud informó sobre la infraestructura hospitalaria del sector público para hacer frente a la pandemia: en conjunto reportaba 356 hospitales de terapia intensiva, 49,083 camas hospitalarias, 2,446 camas de terapia intensiva, 9,071 camas de urgencia, 5523 ventiladores mecánicos, 9090 monitores, 576 rayos X portátiles, 436 ultrasonidos móviles y 1040 ambulancias como los más sobresalientes. Por lo que corresponde al personal de salud se contabilizaron 112,042 enfermeras en contacto con el paciente, 37,596 médicos generales, 1284 urgenciólogos, 207 neumólogos, 174 infectólogos y 440 epidemiólogos. Por su parte, los servicios estatales de salud contaban con otra cantidad de infraestructura y recursos a los que se suman 1,415 unidades médicas, 34,483 camas hospitalarias y 2,053 ventiladores mecánicos (Secretaría de Salud, 2020). La expectativa del gobierno con respecto a la capacidad instalada por el sistema de salud público, e incluso la disposición del sector privado en algunos momentos, fue sobrepasada. El resultado, a partir de la baja capacidad sanitaria y el bajo nivel de aplicación de medidas de contención y mitigación, produjo un crecimiento potencial de casos, picos de mortandad y desbordamiento excesivo de la capacidad de respuesta del sistema sanitario ante la demanda por los contagios no controlados en la mayor parte del territorio nacional. No obstante que en Asia surgió la pandemia, el continente americano y europeo han sido los territorios más afectados tanto en términos de contagios y decesos por la enfermedad. En la Gráfica 3 se puede observar que el país más afectado ha sido Estados Unidos con un acumulado de más de 30 millones de contagios a marzo de 2021, seguido de Brasil por encima de 13 millones, la India en tercer lugar con más de 12 millones, mientras que México reporta más de dos millones de casos, colocándolo en el lugar número 14. Si correlacionamos el número de casos acumulados con el de decesos, se puede observar que países como la India, con un elevado número de casos, está por debajo de la línea de letalidad con 165,547 decesos; en cambio, Brasil registra 336,947 muertes y México 204,985 como los países que sobresalen por los altos niveles de mortalidad. Es más grave en el caso mexicano, pese a tener un menor número de casos confirmados, pues las muertes corresponden al 9% de muertes por la enfermedad, mientras que Brasil registra un porcentaje del 2.5% y en Estados Unidos, con su elevado número de muertes, el porcentaje de letalidad es mucho menor (1.8%). Es decir, la relación entre capacidad y medidas tomadas por el gobierno mexicano dan como resultado un elevado potencial de letalidad, pese a que la enfermedad puede ser controlada con atención médica temprana.

Gráfico 3. Número de casos acumulados por el COVID-19

frente a letalidad por países más contagiados

El desarrollo de la pandemia en México ha sido un proceso ascendente en términos de contagios y muertes, lo que ha ocasionado picos de desbordamiento de capacidad hospitalaria para atender a los enfermos que demandan atención. En el Cuadro 6 se detalla por mes el número de casos acumulados y el porcentaje de ocupación del país y de los estados que reportaron sobrecupo en el uso de la infraestructura sanitaria. Como se puede observar, el número de casos se potenció mes con mes hasta alcanzar casi dos millones y medio al mes de abril de 2021, cifra por la cual México ocupa el lugar catorce a nivel mundial de contagios. De igual manera, las defunciones se incrementaron, de tal forma que la relación entre estas y los casos acumulados ha oscilado entre 6 y 12%, de acuerdo con los picos de ocupación hospitalaria que han ocurrido en junio, julio y diciembre de 2020 y durante enero y febrero de 2021, siendo el territorio más afectado la Ciudad de México con una sobre-ocupación por encima de 70%, hasta llegar al 92% en mayo, junio y diciembre en 2020 y enero, febrero y marzo de 2021. Es decir, aún con los casos acumulados y los datos registrados, no ha habido una curva de aprendizaje que redefina las estrategias gubernamentales en términos de capacidades de recursos sanitarios, así como la aplicación de medidas de parte de los gobiernos estatales y federales, cuyas acciones, a un año de la declaración de la pandemia, mantienen el relajamiento de inicio, mientras que el gasto en salud no supuso mayor atención a la emergencia.

Cuadro 6. Evoluci de la Pandemia en México. Acumulados por mes

% Ocupación

Casos Defunciones % Defunciones/casos

Sobreocupación

Mes

Hospitalaria

acumulados acumuladas acumulados

de estados

Nacional

Marzo 5 SD SD SD SD

Mayo 22088 2154 9.7 0.38 77% CDMX

Julio 231770 28510 12.3 0.45 70% Tabasco

Septiembre 610957 65816 10.7 0.29 52% Nayarit

Noviembre 933155 92100 9.8 0.33 88% Chihuahua

2021

Febrero 1899820 162922 8.5 0.41 72% CDMX

Abril 2450423 205002 8.3 0.23 39% Yucatán y CDMX

Fuente: Elaboraci propia con datos de Secretaría de Salud, 2020 y 2021.

CONCLUSIONES

En el presente artículo se reflexionó sobre el estado que guarda el sistema de salud en México y cómo este, ha tenido efectos en el manejo de la pandemia, al mismo tiempo que se identifican las acciones gubernamentales para este sector. Lo que se encontró es el mantenimiento de un sistema segmentado, cuyas diferencias abonan a las carencias del sistema y a la diversidad en la calidad de la atención que los mexicanos reciben en el ámbito de la salud. Los cambios en el gobierno no han desarrollado una estrategia integral para la homologación del sistema, ni han invertido en la mejora de este. En este contexto, la pandemia exhibe las deficiencias y la necesidad de cambios sustanciales y estructurales que el actual gobierno no termina por comprender y, lejos de aprovechar la oportunidad que la tragedia nos pone en frente, se mantiene distante y con acciones de atención básicas, en donde, como pudo demostrarse, no consideró varias de las medidas recomendadas por la OMS para la contención del virus hasta ahora y tampoco muestra acciones proactivas. Más bien, ha sido reactivo y tardío como en la aplicación de tests, la compra de equipos, camas o incluso de vacunas, cuya aplicación ha sido limitada como el resto de las medidas y cuyo efecto no solamente es en términos de salud, sino que desde el punto de vista económico, la no aplicación de medidas de contención rigurosas y en corto tiempo ha ocasionado efectos directos entre la población más vulnerable.

INTRODUCCIÓN

El objetivo del presente artículo es demostrar la necesidad de diseñar políticas sociales que estimen la población objetivo privilegiando la condición de vulnerabilidad ante la pandemia de Covid-19 en el contexto estatal y local. El capítulo está estructurado en cuatro apartados: en el primero se hace un acercamiento al concepto de vulnerabilidad, precisándolo como 116 un proceso multidimensional que pone en riesgo a una persona o un colectivo ante una(s) determinada(s) situación(es) interna(s) o externa(s), por ello, existen diferentes tipos de vulnerabilidad: natural, económica, social, política, técnica, ideológica e insercional. En un segundo apartado se estudia el concepto de la vulnerabilidad y la pobreza en México con información de la Ley de Desarrollo Social, en la cual se describe a los grupos en situación de vulnerabilidad como aquellos que están impedidos de mejorar sus niveles de vida; a partir de ello, se analiza la pobreza en el estado de Hidalgo con información del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL, 2018), se presenta una radiografía sociodemográfica del estado de Hidalgo con indicadores sociodemográficos, características educativas, acceso a internet, tecnologías de información y comunicación (TIC) y de infraestructura en salud (INEGI, 2020). Asimismo, se evidencian las condiciones de vulnerabilidad en que se encontró la población en Hidalgo. En el tercer apartado, se describen experiencias en la construcción de índices de vulnerabilidad de Nicaragua, Argentina, Estados Unidos y México, los cuales coinciden en aspectos como composición en el hogar, cobertura de salud, clima educativo, estado socioeconómico y otros. Posteriormente, se describen las condiciones de vulnerabilidad ante la Covid-19

1 Profesor-investigador de la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo. Correo electrónico: rgarcia@ uaeh.edu.mx.

2 Investigador de la Subdirección General de Prestación de Servicios, Subsecretaría de Servicios de Salud de la Secretaría de Salud del Estado de Hidalgo. Correo electrónico: felipe.cenobio@gmail.com.

3 Investigador de la Subdirección General de Prestación de Servicios, Subsecretaría de Servicios de Salud de la Secretaría de Salud del Estado de Hidalgo. Correo electrónico: jdcasienri@hotmail.com

por indicadores de comorbilidad: diabetes, hipertensión y obesidad, para ello se construyó un índice de vulnerabilidad municipal de Covid-19. Se utilizó la metodología del valor del índice medio con variables asociadas a la mortalidad y a las complicaciones por Covid-19: la edad (60 años y más) y las comorbilidades antes mencionadas. Las fuentes de información son el Censo de Población y Vivienda y las estimaciones de la prevalencia de obesidad, hipertensión y diabetes para los Municipios de México 2018, ambas del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Como principales hallazgos se tiene que los municipios de mayor vulnerabilidad a complicaciones por la Covid-19 son: Pachuca de Soto, Mineral de la Reforma, Tulancingo de Bravo, Tizayuca, Tula de Allende, Huejutla de Reyes e Ixmiquilpan, seguidos de Tepeji del Río de Ocampo y Zempoala. Por ello, en el cuarto y último apartado referente a política social y sanitaria se precisa que la dinámica pandémica es heterogénea, por lo que se presenta una descripción de las principales acciones en materia de política social y de salud implementadas en el estado de Hidalgo.

ACERCAMIENTO AL CONCEPTO DE VULNERABILIDAD

De acuerdo con el diccionario de la Real Academia Española, “vulnerable” significa “que puede ser herido o recibir lesión, física o moral”, de tal definición se puede inferir que cualquier persona puede sufrir algún daño, ser vulnerable en algún momento de la vida, en determinadas condiciones y contexto social específico, por lo que está relacionado al riesgo, a la probabilidad de que le suceda un daño. Entonces, “la población es vulnerable cuando, si sucede algo negativo, eso le perjudica. La vulnerabilidad es definida por el daño, no por el riesgo” (CLACSO, 2009: 289). Detallemos un poco más lo anterior, según Pizarro, la vulnerabilidad se puede explicar a partir de dos componentes: la indefensión ante un evento económico social traumático y el manejo de los recursos para enfrentar dicho evento. Por su parte, Busso plantea que la vulnerabilidad es un proceso multidimensional de riesgo de una persona o grupo social de padecer un daño ante una situación externa. La vulnerabilidad se puede dar por una indefensión desde el Estado que no procura a sus habitantes, lo cual genera una inseguridad permanente para lograr mejores niveles de vida (Ramos, 2019: 39). Así, la vulnerabilidad tiene un enfoque multidimensional, está relacionada no solo a un estado de indefensión, de riesgo del individuo, grupo o comunidad, sino también a las condiciones estructurales que genera un ambiente de incertidumbre ante escenarios sociales adversos. Conforme a lo anterior, la vulnerabilidad surge a partir de la interacción de diversos factores internos y externos que están presentes en una comunidad, dando como resultado una incapacidad de responder ante un riesgo determinado, a ello se le denomina vulnerabilidad global (Wilches-Chaux, 1993, pág. 22). Existen diferentes ángulos de la vulnerabilidad (ver Figura 1): la natural está asociada al ser humano por las limitantes ambientales a que está expuesto; en tanto que la económica es la insuficiencia de ingresos monetarios para hacer frente a necesidades básicas como alimentación, salud, recreación; la social está asociada a la falta de cohesión interna de una comunidad donde se carece de sentido de identidad y pertenencia y no existen formas de organización que se conviertan en acciones colectivas; la política se refiere al nivel de autonomía para la toma de decisiones; la técnica se asocia a estructuras físicas como puede ser un terremoto; la ideológica se constata en la medida de la concepción del mundo y de sí mismo y de sus miembros y por último la vulnerabilidad institucional que atañe a la insuficiencia de normas jurídicas y el cumplimento de las mismas.

Figura 1: Tipos de la vulnerabilidad

Fuente: Elaboraci propia con datos de (Wilches-Chaux, 1993).

Conforme a lo anterior, se tiene que ante los diferentes ángulos de la vulnerabilidad frente a la Covid-19, la naturaleza del ser humano lo hace estar en condiciones naturales de afectarse, al ser una enfermedad que impacta en mayor grado a las personas con diferentes comorbilidades (como veremos más adelante); afecta también en mayor medida a grupos con limitantes económicas como es la pobreza. Si a esto se le suma la falta de solidaridad social, la falta de autonomía en la toma de decisiones, una ideología de falta de respeto a las normas y a la vida, con instituciones débiles en el cumplimiento y protección de los derechos, junto a las obligaciones sociales suman en su conjunto un caldo de cultivo para elevados índices de contagios ante esta enfermedad.

VULNERABILIDAD Y POBREZA

La vulnerabilidad es el estado de mayor riesgo ante determinada situación, por ello se dice que las personas en pobreza son más vulnerables, en este sentido la Ley de Desarrollo Social entiende por grupos en situación de vulnerabilidad “aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que le impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por lo tanto, requiere de la atención e inversión del Gobierno para lograr su bienestar” (Ley de Desarrollo Social, 2016: Art. 5 F. VI). Así, una persona se encuentra en condiciones de vulnerabilidad ante un riesgo que les limitará mejores condiciones de vida. En tanto, el artículo 6 de la misma ley señala los derechos para el desarrollo social: educación, salud, alimentación, vivienda, medio ambiente sano, trabajo, seguridad social y la no discriminación. Así, de acuerdo con la Ley de Desarrollo Social, un grupo de personas en situación de vulnerabilidad son aquellos que ante diversos factores están ante un riesgo que les limita mejorar sus niveles de vida, por lo que están en derecho de recibir un apoyo para mejorar su nivel de vida. De esta manera, las características de un grupo de personas en condiciones de pobreza tienen al menos una de las siguientes limitaciones: rezago educativo en el hogar y falta de acceso a los servicios de salud; falta de acceso a la seguridad social; precariedad en la calidad y espacios de la vivienda; carencia a los servicios básicos en la misma (agua, drenaje, energía eléctrica) y carencia alimentaría. Conforme a lo anterior, para la definición y medición de la pobreza en México el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), con información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), señala los siguientes indicadores (véase Figura 2): ingreso, rezago educativo, seguridad social son a nivel individual; vivienda, servicios básicos vivienda y alimentación son por hogar y dos son comunitarios, cohesión social y accesibilidad (Ley de Desarrollo Social, 2016: Art. 36).

Figura 2: Indicadores para la medici de la pobreza

Fuente: Elaboraci propia con datos del artículo 36 de la Ley de Desarrollo Social 2016.

En este tenor, de acuerdo con el CONEVAL, se considera en “vulnerabilidad por carencias sociales a la población con un ingreso superior a la línea de pobreza por ingresos, antes línea de bienestar, pero con una o más carencias sociales. Y en vulnerabilidad por ingresos a la población que no padece ninguna carencia social, pero su ingreso es igual o inferior a la línea de pobreza por ingresos, antes línea de bienestar” (CONEVAL, 2014). Conforme a lo anterior ,se describirán las condiciones de pobreza en que se encuentra previo a la pandemia el estado de Hidalgo, iniciando con cifras internacionales y proyecciones al respecto.

Con base en INEGI, Panorama Sociodemográfico de México (2020), Hidalgo tiene poco más de 3 millones de habitantes, ligeramente hay más mujeres (51.9%), el promedio de ocupantes por vivienda es de 3.6 y la población por habla de lengua indígena es de 12.31 %. En lo que se refiere a la disponibilidad de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), de 2015 a 2020, el disponer de una computara aumento 7.6%, llegando al número de 3 de cada 10 con un equipo de cómputo; en telefonía celular, el acceso aumentó en un 11.2% y contar con internet incremento casi 20%. En lo que se refiere a educación, se tiene para 2020 un analfabetismo del 6.1%; en materia de afiliación al seguro social, se tiene una cobertura de 69.7 %. De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS), 3 de cada 10 personas a nivel mundial carecen de acceso a agua potable, 6 de cada 10 carecen de saneamiento y 3 mil millones necesitan de instalaciones básicas para el lavado de manos. En el caso de México, el 19.8% de la población carece de acceso a los servicios básicos en la vivienda y el 7.2% de acceso al agua (CONEVAL, 2020: 70);en el caso de Hidalgo, de acuerdo con el Informe de Pobreza y Evaluación 2020 (CONEVAL, 2020), el 43.8% vive en condiciones de pobreza, de ellos el 37.8% en situación moderada y el 6.1 en extrema; la principal carencia es el acceso a la seguridad social, seguido de servicios básicos en la vivienda y en tercero la carencia por acceso a la alimentación (véase Figura 3). En este escenario pandémico,las principales recomendaciones como la higiene permanente, el baño diario, el lavado frecuente de manos, la desinfección de objetos de uso común, el lavado de ropa, se ven limitados por las diferentes carencias. En tanto, la pobreza en América Latina tendrá un incremento de 28.7 millones (4.4%) y la pobreza extrema de 16 millones de personas (2.5%) (CEPAL, 2020). De acuerdo con el CONEVAL, dentro de sus escenarios post pandémicos, se incrementará la pobreza por ingresos, afectando más a la población en pobreza extrema en por lo menos 6.1. millones de personas (CONEVAL, 2020: 37).

Figura 3. Carencias sociales en el Estado de Hidalgo, 2018

Fuente: Elaboraci propia con estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008, 2010, 2012, 2014 y el MEC del MCS-ENIGH 2016 y 2018.

En materia de salud, México es el tercer país que menos recursos destina a este rubro entre los países de la OCDE, que es del 5.8%, lo cual hace evidente que la mayor carga financiera es sustentada por los hogares mediante servicios privados. En el 2018 había 2.4 médicos por cada 1,000 habitantes; en el 2017, el número de camas por cada 1,000 habitantes era de 1.4; en el aspecto de accesibilidad en el 2018, el 92.9% de la población tardaría cerca de 2 horas para llegar a un hospital (CONEVAL, 2020: 63-64).

LA COVID-19 EN HIDALGO: HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE UN ÍNDICE DE VULNERABILIDAD

El coronavirus SARS–CoV-2 llegó a México el 28 de febrero del 2020 y, en el estado de Hidalgo, se registraron los primeros casos en el mes de marzo. Así, un año después, hacia el 28 de febrero de 2021, el Listado Nominal de la Subdirección de Epidemiología del Gobierno del estado de Hidalgo registró 31,821 casos confirmados (el 32.6% están hospitalizados y el 67.4 % son ambulatorios), con 4,964 defunciones. Los municipios que presentan mayores casos son Pachuca, con 7249 casos y con 923 defunciones; le siguen Mineral de la Reforma con 3,423 casos y 334 defunciones; y en tercer lugar Tulancingo, con 2325 casos y 361 defunciones. Por otra parte, en México no existe un índice de vulnerabilidad predeterminado, sino que es construido para estudios específicos, en los que se observa que existen coincidencias como los índices de población, el capital humano, capital económico y protección social (ver Tabla 1); en el caso del presente estudio, se establece que la población en condiciones de vulnerabilidad serán, de acuerdo con la Ley de Desarrollo Social, a partir de las carencias a la salud, seguridad social, educación y servicios en la vivienda; y por otra, se construye el índice por riesgo a complicaciones por comorbilidades: diabetes, hipertensión y obesidad. Existen diferentes índices para estimar la vulnerabilidad, por ejemplo, “el Centro de Control de Enfermedades de Estados Unidos (CDC, por sus siglas en inglés) utiliza el análisis de la vulnerabilidad social como una herramienta analítica desde el 2009. Considera 15 variables en 4 áreas temáticas” (Sánchez, Morales y Lares, 2020,: 2). De acuerdo con Busso (2002), en un estudio realizado en Nicaragua, la vulnerabilidad social tiene cuatro dimensiones: hábitat, capital humano, económico, protección social y capital social, lo que le permitió estudiar cinco tipos de vulnerabilidad: alta, media alta, media, media-baja y baja. Por su parte, Golovanevsky (2007) genera una propuesta de índice de vulnerabilidad para Argentina en el enfoque AVEO con seis dimensiones: composición de la dinámica familiar, hábitat, capital humano (incluye salud y educación), trabajo, protección social y capital social, que son estimadas a partir de seis variables: hacinamiento, clima educativo del hogar, calificación de la ocupación combinada condición de actividad, cobertura de salud, recepción y procedencia de los alimentos y cantidad de menores de edad en el hogar. A partir de los anteriores índices se generan cuatro grupos de personas: no vulnerables, levemente vulnerables, altamente vulnerables y extremadamente vulnerables. (Rosas & Sánchez, 2019: 358) En el caso de México, Vergara (2011) estima un índice de vulnerabilidad a partir de las siguientes variables: población, su dinámica y el capital humano, crecimiento de la población, porcentaje de población rural, tasa de fertilidad, tasa de independencia, incidencia delictiva por cada cien mil habitantes; gasto en salud per cápita, cobertura de vacunación, esperanza de vida, mortalidad infantil; matricula en primaria, secundaria y terciaria; número de patentes, Producto Interno Bruto (PIB) per cápita y, por último, el índice de precios al consumidor (Rosas y Sánchez, 2019: 358).

Tabla 1 Índices de vulnerabilidad

Busso (2002, Golovanevsky (2007, Control de Enfermedades de Vergara (México, 2011) Nicaragua) Argentina) Estados Unidos (2009, USA)

Fuente: Elaboraci propia con datos de Rosas y Sánchez (2019) y Sánchez, Morales, y Lares (2020).

El uso del concepto de vulnerabilidad se ha comenzado a utilizar en el estudio de enfermedades (Sánchez, Morales y Lares, 2020), por lo que a partir de las anteriores variables se crea un índice de vulnerabilidad ante la Covid-19: si bien son diferentes las variables, se considera una mayor susceptibilidad a padecer efectos adversos o casos severos por la enfermedad (Santos et. al, 2020; Sierra, 2020; Cestari, 2021). En el caso de Brasil, Santos (2020) consideró el número promedio de residentes por hogar y densidad de personas de 60 años o más y tasa de incidencia de tuberculosis en el vecindario en el año 2018. En tanto que el índice de Sierra considera características de desarrollo social, economía y salubridad. De acuerdo con sus resultados, las entidades donde se acumulan más municipios vulnerables son: Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Veracruz y Puebla. En sus resultados, se tiene que, de los diez municipios más vulnerables, seis no tienen casos reportados en el último reporte generado en julio de 2020.

También, diversos textos han abordado los factores de riesgo asociados a las complicaciones y la mortalidad por Covid-19, entre las que se encuentran la edad avanzada (Giannouchos;Tao), y las comorbilidades (Giannouchos; Qiurong; Simonnet; Secretaría de Salud). En México las principales comorbilidades entre las defunciones por la Covid-19 son: hipertensión (45.5%), diabetes (39.4%) y obesidad (30%). En este sentido, se usarán dos indicadores: la edad (60 años y más) y las comorbilidades (diabetes, hipertensión y obesidad) para construir un índice de vulnerabilidad municipal para Covid-19. Para analizar la edad, se utilizó como fuente de información el Censo de población y Vivienda 2020. En el caso de las comorbilidades, dado que no hay encuestas con representatividad municipal, se utilizaron las estimaciones de la prevalencia de obesidad, hipertensión y diabetes para los Municipios de México 2018, ambas del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). De acuerdo con el Censo de población 2020, en Hidalgo viven 383,675 personas de 60 años y más, lo que representa el 12.4% de la población del estado. Los adultos mayores se distribuyen principalmente, en orden descendente, en los municipios de Pachuca de Soto, Tulancingo de Bravo, Mineral de la Reforma, Huejutla de Reyes, Tula de Allende, Tizayuca e Ixmiquilpan. Estos siete municipios concentran el 35%, poco más de 135 mil personas, de la población adulta mayor. Con respecto a las comorbilidades, se estima que el 24.4% de la población de 20 años y más de edad en Hidalgo padece obesidad, el 19.2% hipertensión y el 12.7% padece diabetes. En números absolutos, las prevalencias de estas tres comorbilidades se concentran en los municipios de Tulancingo, Mineral de la Reforma, Pachuca de Soto, Tizayuca, Tula de Allende y Huejutla de Reyes. Con base en esta información, se construye el índice de vulnerabilidad ante la Covid-19. Para ello, se utilizó la metodología del índice medio, la cual parte de aplicar a las variables un tratamiento cuantitativo encaminado a obtener resultados suficientes para lograr la clasificación de los casos involucrados, con base en su semejanza general. En este sentido, primero se realiza una normalización de las variables originales, para ello se debe calcular el valor de la media aritmética y el de la desviación típica de cada una de las variables (García de León, 1989).

Ecuaci 1

Sumatoria de los valores

=x̄ i media aritmètica de la variable i N= numero de casos

Ecuaci 2

= desviaci tìpica de la variable i

Una vez calculados los valores de la media aritmética y los de la desviación típica puede realizarse la normalización de los datos originales empleando, para ello, la ecuación dada a continuación:

Ecuaci 3

Donde:

i= es el nero de la variable

Xi= es el valor de cada caso de la variable i

x̄ i= es el valor de la media aritmética de la variable

s(i)= es la desviaci tìpica de la variable i

Zi= es el valor normalizado resultante de la variable en cada caso

Con base en el tratamiento anterior, cada una de las variables del conjunto de casos es reducida a unidades de desviación típica, siendo estas unidades adimensionales, por lo que vienen a ser independientes de las unidades en que se expresaban originalmente. La segunda parte de la metodología consiste en “categorizar, para cada caso, las variables normalizadas, de acuerdo con su posición respecto a la media aritmética de la variable respectiva” (García de León, 1989: 72). Posteriormente, se estima el coeficiente con base en los valores categorizados de las variables normalizadas para categorizar los municipios, los cuales se observan en el Mapa 1 (los coeficientes se pueden observar en la Tabla 2).

Tabla 2. Índice de vulnerabilidad ante la Covid-19 por municipio en Hidalgo

Municipio Vulnerabilidad Covid-19 Escala

Tepeji del Río de Ocampo 5 Municipio Vulnerabilidad Covid-19 Escala

Huautla 3

Acatlán 3

Alfajayucan 3

Atitalaquia 3

Atotonilco el Grande 3

Cardonal 3

Chilcuautla 3

Cercano inferior a la media

Huasca de Ocampo 3

Metztitlán 3

Molango de Escamilla 3

Progreso de Obregón 3

Santiago de Anaya 3

Tasquillo 3

Tepehuacán de Guerrero 3 Municipio Vulnerabilidad Covid-19 Escala

Tlahuelilpan 3

Tolcayuca 3

Yahualica 3

Zapotlán de Juárez 3

Emiliano Zapata 3 Cercano inferior a la media

Jacala de Ledezma 3

Villa de Tezontepec 3

Jaltocán 3

Tetepango 3

Fuente: Elaboraci propia.

Los municipios de mayor vulnerabilidad a complicaciones por la Covid-19 son: Pachuca de Soto, Mineral de la Reforma, Tulancingo de Bravo, Tizayuca, Tula de Allende, Huejutla de Reyes e Ixmiquilpan, los cuales se encuentran con niveles muy superiores a la media con un coeficiente de 6, seguidos de Tepeji del Río de Ocampo y Zempoala, superiores a la media, coeficiente de vulnerabilidad COVID-19 de 5 puntos.

Mapa 1. Índice de vulnerabilidad a Covid-19 por municipio, Hidalgo

Fuente: Elaboraci propia.

Si se analiza el impacto epidemiológico de la Covid-19 se tiene que, de acuerdo con el Sistema de Vigilancia Epidemiológica de Enfermedades Respiratorias, al corte del 25 de marzo de 2021, en el estado de Hidalgo se han registrado 36,336 casos positivos, de los cuales el 63% (23,014) se han presentado en los nueve 9 municipios de mayor vulnerabilidad en el índice (5-6). En estos municipios, cuya vulnerabilidad se jerarquizó en coeficientes de 5-6 (Pachuca de Soto, Mineral de la Reforma, Tulancingo de Bravo, Tizayuca, Tula de Allende, Huejutla de Reyes e Ixmiquilpan, Tepejí del Río de Ocampo y Zempoala), se han registrado 3,259 defunciones, es decir, el 56% de las defunciones registradas en el estado (ver Figura 4). Este primer ejercicio muestra un buen ajuste si se consideran los municipios con mayor índice de vulnerabilidad y el impacto que ha tenido la epidemia en cuanto a casos confirmados y defunciones. Sin embargo, es necesario considerar, en estudios posteriores, el uso de técnicas de análisis que permitan seleccionar variables significativas y a partir de ellas construir el índice de riesgo, como podrían ser: el análisis factorial o el análisis de componentes principales. En la medida en que se profundice en estas relaciones se podrá profundizar en el riesgo municipal ante la Covid-19.

Figura 4. Distribuci de defunciones por índice de riesgo, municipios de

Hidalgo

Fuente: Elaboraci propia.

POLÍTICA SOCIAL Y SANITARIA ANTE EL COVID 19

La pandemia generada por la Covid-19 ha generado una crisis sanitaria con un impacto directo en la economía y el bienestar de grandes grupos sociales, principalmente en grupos en condiciones de vulnerabilidad, ante ello, diferentes países han instrumentado acciones de protección social (véase Tabla 3). En el caso de México, al inicio de la pandemia, en abril de 2020, se crearon 19 acciones, generándose así en total 38 programas prioritarios para atender la crisis sanitaria (CONEVAL, 2020: 10).

Tabla 3. América latina y el Caribe: medidas de protecci social para hacer frente al Covid-19

Trasferencias Trasferencias en Suministro de servicios Protección social para Otros apoyos directos monterías especie básicos trabajadores formales a personas y familias

Fuente: Elaboraci propia con datos de la Comisi Econica para América latina y el Caribe (CEPAL, 2020: 8).

Las acciones antes mencionadas son para disminuir el número de pérdidas humanas, protegiendo a los grupos más vulnerables a contagiarse, por ello es preciso fortalecer las acciones de protección al acceso a los derechos sociales. A su vez, para hacer frente a los estragos de la pandemia, también se requiere de consolidar un padrón único de beneficiarios para focalizar los recursos ya sean las trasferencias económicas o en especie y apoyar la dotación de bienes básicos es indispensable para cumplir las recomendaciones sanitarias. El impacto en las condiciones laborales es y será un eje primordial durante y post pandemia para mejorar los ingresos de los grupos más vulnerables; en este sentido, las condiciones del trabajo desde el hogar requiere de políticas de protección tanto en el equipamiento Tecnológico y el tiempo destinado al mismo. Por último, los subsidios serán un factor en lo inmediato para apoyar a los hogares con mayores vulnerabilidades y con carencias económicas. En el caso de Hidalgo, las principales acciones en materia socio económica (Tabla 4), son las siguientes:

Tabla 4. Programas ante la Covid-19 en el Estado de Hidalgo

Programa Objetivo:

Portal web “Hidalgo, El portal permite a negocios en los sectores de turismo y artesanías publicar sus ahorra hoy, disfruta servicios y vender sus productos para ser utilizados por el público una vez que mañana” termine la contingencia sanitaria.

El programa es exclusivo para niños y niñas entre 3 y 12 años que se encuentren

Entrega de desayunos

inscritos en escuelas oficiales, que se encuentren en riesgo de sufrir desnutri

escolares fríos

ción y que no sean beneficiados por otro programa del carácter alimentario.

Operativo Escudo, Migrante Seguro Apoyo económico hasta por 8 mil pesos a las personas migrantes hidalguenses que radican en los EE.UU. que sean diagnosticados con Covid-19. Apoyo hasta por 5 mil pesos a las familias radicadas en Hidalgo que dependen de un migrante hidalguense radicado en Estados Unidos y que su situación pondría en vulnerabilidad económica a su familia, al estar imposibilitado para enviar remesas. Apoyo económico hasta por 25 mil pesos a familiares de migrantes hidalguenses fallecidos en Estados Unidos a consecuencia de la Covid-19, para la apertura o puesta en marcha de un proyecto productivo.

Tener experiencia, habilidad y destreza en las actividades inherentes al proceso Apoyo a proyectos y/o desarrollo productivo propuesto, lo cual se corroborará en la entrevista que productivos se realice a los beneficiarios.

Fuente. Elaboraci propia con datos de Hidalgo: Medidas y programas para apoyar a la poblaci de la entidad federativa (Covid-19 Medidas Economicas, 2020).

POLÍTICAS SANITARIAS

La dinámica pandémica ha mostrado una enorme heterogeneidad a nivel nacional y estatal: en lo que concierne al estado de Hidalgo, se han elaborado estudios e informes inéditos que muestran estas diferencias. A continuación, se presentan algunos datos de ellos:

En este contexto, durante la pandemia y en el escenario post pandémico es preciso formular estrategias de corto, mediano y largo plazo dirigidas principalmente a los grupos más vulnerables, en materia de bienestar económico y social. A continuación, se detallan algunos de esos aspectos a tratar:

Por último, es necesario continuar con el reforzamiento de las medidas básicas sanitarias para evitar la propagación del SARS-CoV-2. La falsa precepción de seguridad propiciada por el inicio de la vacunación contribuye al relajamiento de las medidas sanitarias.

CONCLUSIONES

En México no se estima la vulnerabilidad de manera oficial, sólo se considera la medición de la pobreza multidimensional, con la idea que esta última engloba a la población que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad. Se observa un descuido por parte de los Estados-Nación hacía los grupos más vulnerables, por lo que se debe fortalecer políticas donde el centro sea la persona: reconocer la complejidad de lo social es poner al sujeto en el centro. La Covid-19 vino a evidenciar que las acciones primarias de prevención y promoción de la salud no han sido eficaces. Una prioridad, en lo próximo y a partir de la evidencia generada en este trabajo, es atender y controlar estas comorbilidades (diabetes, hipertensión, obesidad) para mitigar el efecto de la pandemia y evitar la sobre carga del sistema hospitalario derivada de estas complicaciones, además de solventar las bases para un robusto sistema de salud pública que evite el desarrollo de una población comórbida, principalmente en grupos en condiciones de vulnerabilidad con carencias económicas y rezago educativo. Es necesario considerar a corto plazo la estrategia de vacunación para la población económicamente activa, que por esta última condición se encuentra expuesta al contagio, resaltando el impacto que la Covid-19 tiene en su calidad de vida, así como en la alta demanda de atención en los servicios de salud, debido a la carga de enfermedad. Además, para cumplir el objetivo de inmunizar al 70% de la población se debe considerar a los niños y adolescentes como un eje primordial para la reactivación de actividades educativas. En este sentido, el reto es complejo ya que existe una construcción social que minimiza los efectos del SARS-CoV-2 en población joven y niños, sin embargo, los efectos como el Síndrome Inflamatorio Multisistémico Pediátrico (PIMS) muestra la necesidad de enfatizar las medidas preventivas en estas poblaciones y en reforzar el uso de las medidas sanitarias de bioseguridad previas al regreso a clases. Los resultados de los estudios que se llevan a cabo en este momento sobre vacunación en menores de 12 años serán primordiales para la toma de decisiones en este sector. Sin duda, hay que cambiar de manera radical los estilos de vida: los individuos son seres interdependientes, la reproducción está enajenada por los procesos corporativos de la ganancia, se agudiza la desigualad no solo económica, la globalización y el neoliberalismo, que han trasladado la responsabilidad del Estado al individuo. Si bien hay responsabilidad común al ser individuos sociales, se trastocó el universo, con la desigualdad se agudizó la vida cotidiana y la interdependencia se hizo evidente. Desde el individualismo se genera una indiferencia, no se habla de la problemática real de fondo sino de una enfermedad.

INTRODUCCIÓN

El 93% de la población en México tiene agua entubada en su vivienda o en su predio, pero solo el 68% de los hogares reciben agua diariamente, esto significa que 25% la reciben esporádicamente y 7% no reciben agua, es decir, nueve millones de mexicanos no tienen agua potable y 35 millones no la reciben diario (La Jornada, 2021). El acceso al agua potable es un problema público que adquiere mayor relevancia en el contexto de la pandemia de Covid-19: millones de personas que no pueden lavarse las manos va

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rias veces al día como medida precautoria ante los contagios por el virus. Además, este hecho también se refleja en el impacto en las comunidades rurales e indígenas, las cuales, según un estudio del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), cuentan con menor cobertura de infraestructura de agua potable (INFOBAE, 2021). La política hídrica para el acceso al agua en México ha atravesado diversas etapas: desde el manejo local en el siglo XIX e inicios del siglo XX, la conducción central por parte del Gobierno federal entre los años treinta y ochenta, hasta el proceso de reforma expresada en una descentralización entre ámbitos de gobierno y actores privados, sociales y gubernamentales involucrados en decisiones de distribución del agua. Estos cambios institucionales se han reflejado en las políticas públicas diseñadas para resolver los problemas hídricos y en particular el acceso al agua de la población mexicana. De tal manera que las preguntas de manera descriptiva que guían este texto son:¿en qué han consistido los cambios institucionales en el período comprendido entre los años 1980 y 2020 en la política hídrica en México?; y de manera analítica: ¿cuáles son las condiciones sociales y estructurales vinculadas a las políticas hídricas para el acceso al agua por parte de la población mexicana en el contexto de la pandemia generada por la Covid-19? Para responder estas preguntas, se presentará un análisis documental relativo a los cambios institucionales y programáticos de la política hídrica en México en el período compren

1 Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Correo electrónico: j.rosa@correo.ler.uam.mx.

2 Licenciado en Políticas Públicas por la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Correo electrónico: 2163073294@correo.ler.uam.mx.

dido entre los años 1990 y 2020, y un análisis del acceso al agua por parte de la población mexicana en el contexto actual de la pandemia sanitaria.

LA POLÍTICA HÍDRICA EN MÉXICO

En América Latina se encuentra la mayor disponibilidad de agua del planeta (31.3%), sin embargo, se tienen graves problemas de contaminación por agroquímicos, aguas servidas, falta de control y deficientes niveles de tratamiento y disponibilidad. Aunque en América Latina hay más agua en relación con otras partes del planeta, las prácticas extractivistas y contaminantes, además de las motivaciones económicas e irracionales del propio proyecto de desarrollo hegemónico y de la falta de regulación estatal y los conflictos sociales relacionados al agua por privatización o contaminación, han provocado problemas ambientales (Günther, 2019: 130-131) Con la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992) se promovió que los Estados integraran en sus agendas políticas públicas ambientales reconceptualizadas. En el caso de México, en ese año se adoptarían en las políticas nacionales los lineamientos de la Conferencia de Dublín (celebrada meses antes de la Conferencia de Río), en los que se plantea que el agua es un recurso finito y, por lo tanto, tiene valor económico, además de reconocer el papel de las mujeres en la dotación del agua en sus hogares y promover la participación de los sectores privado y social en el diseño e implementación de las políticas hídricas. Estos lineamientos fueron impulsados por organismos internacionales como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), provocando que, en los países en los que estas organizaciones financiaron proyectos hidráulicos, la explotación intensiva de la naturaleza se incrementara (Günther, 2019: 133-134). En esta tesitura, la Gestión Integral de Recursos Hídricos (GIRH) se convirtió en el eje transversal de las políticas hídricas que se diseñaron en América Latina desde los años noventa. Estas reformas emprendidas a partir del establecimiento de la GIRH como orientación para el diseño de políticas hídricas tuvieron la intención de generar un marco regulatorio para la intervención de la iniciativa privada (Günther:2019: 137). En la GIRH se reconoce que los retos en materia de gestión de recursos hídricos no pueden ser resueltos exclusivamente por el Estado, sino con la participación de todos los actores sociales involucrados. Por esta razón, recomienda la construcción de la gobernanza como una nueva forma de gobierno, en donde el Estado figura como un garante del interés público, un facilitador/movilizador de recursos y un coordinador de las actividades relacionadas con la gestión y el desarrollo de los recursos hídricos, pero con el apoyo y participación de la sociedad civil organizada. Con la GIRH se busca la descentralización y la participación de los diversos interesados a través de la creación y fortalecimiento de instituciones deliberativas, participativas y empoderadas, como los organismos de cuenca, comités de microcuenca y comités de aguas subterráneas (Valencia, 2006: 213). En México, la reforma hidráulica se materializó con la creación de autoridades de cuenca y organizaciones como la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), con lo que se pretendía descentralizar funciones y responsabilidades antes estatales. Estas políticas de descentralización se manifestaron con la modificación de organismos de gestión del agua y la generación de organismos de gestión por cuenca hidrográfica. Antes de enfatizar los cambios institucionales y programáticos de los últimos treinta años (1990-2020), exponemos de manera breve unos antecedentes históricos de la política hídrica en nuestro país. En 1902, en la Ley de Bienes Nacionales se estableció por primera vez que las aguas son propiedad de la nación, inalienables e imprescriptibles. En 1910, se decretó la Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de Jurisdicción Federal que regulaba los usos y concesiones de las aguas de la nación. Esta ley se reforzó con las leyes de 1934 y 1972 (Günther, 2019:138). En 1917 se creó la Dirección de Aguas, Tierras y Colonización y en 1926 la Comisión Nacional de Irrigación, con la finalidad de desarrollar infraestructura de riego. Posteriormente, en 1946 se creó la Secretaría de Recursos Hidráulicos, que tenía como fin coordinar acciones de desarrollo de proyectos agrícolas de riego y la construcción de presas, la cual se fusionó en 1976 con la Secretaría de Agricultura, dando lugar a la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH) (Günther, 2019: 138). Durante las décadas de 1940 y 1950 se crearon las primeras Comisiones de Cuenca (de los ríos Grijalva, Papaloapan, Coatzacoalcos y Balsas) que tenían como objetivo el desarrollo regional a partir de grandes proyectos hidráulicos, sin embargo, estas comisiones desaparecen en los años 70. Esto sucedió porque la política hidráulica mexicana asociada al desarrollo de la nación estuvo marcada por una visión ingenieril (o hidráulica), orientada a la construcción de grandes obras. En este sentido, Günther (2019: 139) afirma que la política de la mayor parte del siglo XX estuvo dirigida y diseñada por una élite de técnicos-ingenieros civiles, lo cual marcó la política hídrica del país, dado que la visión técnica e ingenieril dejó de lado la dimensión social y natural, poniendo por delante el uso de tecnología para la irrigación y construcción de represas. Aboites (2010:38) plantea que, en las primeras cinco décadas del siglo XX, la política hídrica del gobierno federal paulatinamente ganó facultades y se hizo de instrumentos institucionales que le permitieron adquirir relevancia en la promoción del desarrollo nacional. Lo anterior hizo posible que el Gobierno federal tomara para sí un papel de gran peso como administrador, regulador y usuario privilegiado de las aguas ahora consideradas nacionales. En las décadas recientes, de acuerdo con Griselda Günther (2019: 145), se pueden diferenciar tres periodos con base en las separaciones y fusiones que sufrieron las instituciones que han guiado la política hídrica: 1989-1993 la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH); 1994-2000 la Secretaría de Medio Ambiente. Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP); y 2001- 2021 la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). En 1982, con la promulgación de la Ley Federal de Protección al Ambiente y con la reforma de 1983 al artículo 115 constitucional, se terminó con la centralización que existía en la política hídrica. Cinco años después (1988), al publicarse la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) y con la promulgación en 1992 de la Ley de Aguas Nacionales (LAN), se fomentó mayor participación del sector privado y se incorporó la idea de desarrollo sustentable como uno de sus objetivos principales, además, se promovió la creación de los Consejos de Cuenca (CC) y de asociaciones de usuarios (Günther, 2019: 139). En el año de 1999 se reformó nuevamente el artículo 115 constitucional, precisando las atribuciones de los ayuntamientos en materia de drenaje, tratamiento y disposición de aguas residuales, sin embargo, esta reforma no se acompañó del fortalecimiento de las capacidades de gestión local. En el año 2004 se reformó la LAN, permitiendo que la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) tenga facultades de inspección y vigilancia del agua, por medio de la formulación de denuncias, reparación de daños y solicitudes de cancelación de permisos de descarga de agua residual. Esta reforma abrió las puertas para la gestión integral del agua y la descentralización en el sector, a partir del establecimiento del manejo colegiado del agua, mediante estructuras compartidas de gestión entre gobierno, sector privado y sociedad civil (Günther, 2019:140). Los cambios institucionales y organizacionales descritos en los párrafos previos se reflejan en los planes y programas nacionales hidráulicos (posteriormente hídricos), que son el eje rector sobre el cual se llevará a cabo la política hídrica y de los cuales en la siguiente Tabla 1 se enmarcan sus objetivos.

Tabla 1. Objetivos de los Programas Nacionales Hídricos 1995-2024

Programa

Programa Nacional Hidráulico 2001-2006

Objetivo

Programa • Fortalecer la gestión integrada y sustentable del agua. Nacional • Incrementar la seguridad hídrica ante sequías e inundaciones. Hídrico 2014-• Fortalecer el abastecimiento de agua y el acceso a los servicios de agua potable, 2018 alcantarillado y saneamiento.

Fuente: Elaboraci propia con datos de Gther (2019:146-148) y CONAGUA (2020)

El Programa Nacional Hidráulico 1995-2000 contiene siete objetivos fundamentales que buscaban cumplir fortaleciendo la infraestructura de conservación, rehabilitación y ampliación, jerarquizando inversiones que incorporaran criterios de rentabilidad económica e impacto social mediante la diversificación de modalidades de financiamiento, y el saneamiento integral de cuencas a partir de la acción conjunta entre sector público y privado (Günther, 2019: 146). En el PNH 01-06 se delimitaron elementos que deben tenerse en cuenta en la gestión del agua con un enfoque integrado: agua, bosques, suelos, biodiversidad (Günther, 2019: 147). En el siguiente Programa Nacional Hidráulico 2007-2012 (PNH 07-12), los esfuerzos por lograr una institucionalidad que permitiera la gestión integral e integrada fueron constantes, y se introdujo en la perspectiva de integralidad el problema del cambio climático. Respecto a esto, en el objetivo de evaluar los efectos del cambio climático en el ciclo hidrológico, el PNH 07-12 plantea una concepción de la problemática y delimita las principales líneas de acción y estrategias, establece una asociación entre la posibilidad de que el cambio climático afecte la disponibilidad de agua en el país, acercándonos a la idea de escasez; se contempla especialmente la realización de estudios de posibles impactos del cambio climático en el país (mapas de riesgo, cambios en el régimen de lluvias y impactos en infraestructura hidráulica, por ejemplo) y el grado de vulnerabilidad, con el objetivo de anticipar y proyectar acciones de adaptación (Günther, 2019:147).

“Una de las consecuencias directas del cambio climático es que probablemente eleve a más la temperatura media global, lo que, entre otros efectos, puede provocar que disminuyan las lluvias y por ende los escurrimientos de los cauces, los almacenamientos de las presas y la recarga de los acuíferos, afectando así la disponibilidad de agua para las ciudades, las industrias, el riego y la generaci de energía eléctrica” (CONAGUA 2008: 105).

El objetivo: “prevenir los riesgos derivados de fenómenos meteorológicos e hidrometeoro-lógicos y atender sus efectos”, del mismo PNH 2007-2012, contempla entre sus estrategias de acción generar mecanismos de respuesta entre la población, pero no responsabiliza al Estado de la prevención o atención asociada a eventos climáticos extremos; la estrategia se delimitó como: “Fomentar en la población una cultura de prevención y atención de emergencias que incluyan información sobre las causas y efectos del cambio climático” (CONAGUA 2008: 99). En el Plan Nacional Hidráulico 14-18 no se integra de manera central el problema del cambio climático, sin embargo, la problemática se incluye en algunos de los objetivos de manera secundaria y sin mayor continuidad respecto del anterior, y se expresa la intención de mejorar la gestión en aquellos lugares en donde los riesgos asociados al cambio climático son mayores (Günther, 2019: 148). En el Plan Nacional Hidráulico 20-24 (CONAGUA, 2020) se nota el cambio del nuevo régimen, pues los objetivos enmarcados en este plan plantean un enfoque de derechos humanos y gobernanza, lo cual no se había expresado directamente en los planes anteriores. Entre 1994 y 2000, la acción gubernamental en torno al sector hidroagrícola fue más intensa y sostenida; las acciones relacionadas con el subsector de agua potable, alcantarillado y saneamiento se intensificaron a partir de 1994 y se centraron en la ampliación de los servicios, lo cual coincide con los flujos de préstamos internacionales (BM y BID) para la misma década; además, acciones relacionadas con mitigación y adaptación a los altos niveles de contaminación del agua adquirieron mayor frecuencia a partir del 2000 (Günther, 2019: 149). La Ley de Aguas Nacionales (LAN) dio las pautas para la descentralización de la gestión de la política hidráulica del país, reglamentó el artículo 27 constitucional, estableció las funciones y naturaleza de diferentes organismos relacionados, como los Organismos de Cuenca (OC) (capítulo III Bis de la LAN) y los Consejos de Cuenca (CC) (capítulo IV), estableció las pautas para la gestión integral a partir del apoyo a organizaciones de usuarios y el apoyo estatal a la participación de la sociedad en actividades de planeación, toma de decisiones y ejecución (capítulo V). En este marco, entre las instituciones que participan en la gestión, manejo, uso y preservación del agua en México, se encuentran los poderes Ejecutivo y Legislativo: el Ejecutivo, con base en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene la atribución de concesionar la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas nacionales, así como la facultad de designar a los titulares de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y de la CONAGUA; mientras que el Legislativo es responsable de aprobar el presupuesto anual federal, legislar y reglamentar a nivel federal, teniendo también injerencia en los derechos de uso, aprovechamiento y explotación del agua; y los gobiernos municipales tienen la responsabilidad de prestar servicios públicos de agua potable, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, en concordancia con los lineamientos de los gobiernos estatales. La SEMARNAT es la institución a nivel nacional responsable de las políticas ambientales. En materia hídrica, su encargo es administrar y preservar las aguas nacionales con el fin de lograr su uso “sustentable”. Asimismo, la CONAGUA, órgano desconcentrado de la SEMARNAT, es la institución federal más importante que se responsabiliza actualmente de la gestión nacional del agua. Entre las funciones más importantes que tiene este órgano están elaborar la política hídrica nacional, formular el Programa Nacional Hidráulico (PNH) y ejecutar el Sistema de Programación Hidráulica. En el reglamento interno de la CONAGUA se disponen las funciones particulares de sus unidades administrativas, mientras que en la LAN se establecen su naturaleza y atribuciones. Por otro lado, el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), órgano descentralizado de la misma Secretaría, cumple con funciones importantes, pero a nivel tecnológico y educacional (Günther, 2019: 142). La CONAGUA opera a partir de los Organismos de Cuenca (OC), definidos como las unidades técnicas, administrativas y jurídicas especializadas y autónomas que tienen a su cargo la administración y preservación de las aguas nacionales, según la región hidrológica administrativa (RHA) en las que se divide el país. Las direcciones locales de cada entidad federativa son responsables de aplicar las políticas de la CONAGUA, mediante programas y acciones diversas (Günther, 2019:142). De manera paralela a los Organismos de Cuenca (OC), existen los Consejos de Cuenca (CC), órganos colegiados autónomos, independientes de la CONAGUA y de los OC. Los CC fungen como instancias de coordinación, concertación, apoyo y asesoría para la CONAGUA, los OC, los gobiernos federal, estatal y municipal, y para los usuarios y organizaciones de la sociedad civil de cada región hidrológica a la cual adscribe el CC. En los consejos participan representantes de diferentes secretarías federales y funcionan a partir de una Asamblea General de Usuarios, un Comité Directivo, una Comisión de Operación y Vigilancia, y una Gerencia Operativa (Günther, 2019: 143). Existen Comités de Cuenca que funcionan a nivel de microcuencas o grupos de micro cuencas, así como Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS) que actúan en torno a un acuífero o grupo de acuíferos. Tanto los Comités de Cuenca como los COTAS son órganos colegiados de integración mixta que tampoco se subordinan a la CONAGUA ni a los Organismos de Cuenca. En la Ley de Aguas Nacionales se establece también un Consejo Consultivo por cada OC, integrado por representantes de diferentes grados en la estructura gubernamental y usuarios, sin derecho a voto (Günther, 2019:143). En el artículo 14 de la LAN se establece la existencia de un Consejo Consultivo del Agua (CCA) conformado por la ciudadanía y representantes de distintos sectores sociales, autónomo y que brinda asistencia técnica. Este consejo opera desde el 2000. En los estados existen también Consejos Ciudadanos del Agua. El CCA es una de las principales instancias en donde se plasma la participación de actores no gubernamentales, sin embargo, aunque el modelo de gestión por cuencas pretende ser inclusivo por tener instancias previstas para la participación ciudadana, otorga por completo las facultades para ejercer el presupuesto a los Organismos de Cuenca. La descentralización de los servicios de agua, alcantarillado y saneamiento del agua hacia los municipios no implicó el fortalecimiento de las capacidades municipales. Hoy, la in-eficiencia y opacidad en la operación de los sistemas de provisión de agua y saneamiento resultan en una baja recaudación de pagos, excusa principal que hemos encontrado en los organismos operadores para no garantizar los derechos humanos al agua y saneamiento. y argumento principal para empujar a la privatización de estos organismos (UAM, 2013: 33). Con el conjunto de reformas en el sector hídrico a partir de los años noventa, se estableció el tránsito formal desde la gestión sectorial del agua hacia la gestión integral. La política hídrica federal se asienta en un esquema de gestión integral, descentralizado, abierto a la participación del sector privado y social. A pesar de la inclusión formal de actores privados y sociales y del grado de descentralización que existe actualmente en el sector hídrico, aún corresponde al Estado la definición y operación de políticas hidráulicas nacionales y, en general, la administración de las aguas nacionales. A partir de finales de los años ochenta y en especial con la promulgación de la LAN en 1992, se han propiciado procesos de descentralización del ámbito de gobierno federal hacia las entidades y municipios, así como empresas privadas y organizaciones sociales en las instancias de toma de decisiones en la política hídrica, sin embargo, estas orientaciones descentralizadoras y participativas no han reflejado de manera efectiva la solución de la problemática que debe atenderse con la política hídrica en nuestro país. A continuación, se exponen las características y condiciones para el acceso al agua, problema que ha adquirido notoriedad con el desarrollo de la pandemia generada por la Covid-19.

EL ACCESO AL AGUA EN MÉXICO

Los cambios institucionales y programáticos de la política hídrica referidos en el apartado anterior dan cuenta del traslado de una gestión de las aguas nacionales desde un referente central, el Gobierno federal, hacia la participación de los tres ámbitos de gobierno y de actores sociales y privados. Estos procesos de descentralización han coincidido con una problemática compleja en torno al acceso al agua en México que se ha expresado con referentes conceptuales diversos. Por ejemplo, la seguridad hídrica se define como la garantía del abastecimiento de agua de manera sustentable en todos sus usos, así como proteger a la población, el desarrollo económico y la producción de alimentos ante fenómenos hidrometereológicos. En México, la seguridad hídrica está siendo comprometida por diferentes factores: en primer lugar, el aumento en el número de habitantes y su concentración en zonas urbanas implica una mayor demanda de agua, energía y alimentos, que como resultado genera contaminación en mayor grado a las fuentes de abastecimiento de agua; en segundo lugar, la hidrología mexicana es compleja al tener un 70% de territorio árido con poca lluvia y el resto vulnerable a inundaciones por exceso de precipitación (Maynez, 2018: 44). Aunado a esto, las instituciones de gestión hídrica no cuentan con los recursos económicos necesarios y/o existen deficiencias en las decisiones políticas y administrativas (Maynez, 2018: 44). Jiménez (2010: 56-57) expone que México enfrenta problemas que obligan mejorar la administración para poder satisfacer las demandas de sus habitantes: entre ellos destacan la escasez, la contaminación del recurso, la necesidad de mejorar la administración del agua, la falta de ordenamiento ecológico, el impacto del cambio climático sobre el ciclo hidrológico y la poca inversión en investigación y desarrollo tecnológico en el país. Estos problemas estructurales relacionados con la política hídrica se reflejan en el acceso al agua de manera desigual por parte de la población mexicana como se observa en las Tablas 2 y 3.

Tabla 2. 1990-2015, Poblaci urbana con cobertura de agua

Población Urbana con acceso al agua Población Urbana con agua entubada en vivienda o predio

1995 62.0 93.0 61.2 91.8

Población Urbana con acceso al agua Población Urbana con agua entubada en vivienda o predio

Año

2005 72.3 95.0 71.2 93.0

2015 90.0 97.2 89.4 97.0

Fuente: Elaboraci propia con datos de CONAGUA, SEMARNAT (2018: 114).

Tabla 3. 1990-2015, Poblaci rural con cobertura de agua

Población Urbana con acceso Población Urbana con agua entubada Año al agua en vivienda o predio

1995 14.7 61.2 14.1 58.4

2005 16.9 70.7 16.0 66.6

2015 23.9 87.0 23.3 85.0

Fuente: Elaboraci propia con base en CONAGUA, SEMARNTAT, (2018: 115).

Es evidente que, en materia de cobertura de agua potable, el porcentaje de la población que habita en viviendas particulares y que cuenta con agua entubada dentro de la vivienda, dentro del terreno o de una llave pública o hidrante,3 es menor en los ámbitos urbano y rural respecto al acceso al agua que incluye otras fuentes de abasto como los pozos, ríos y pipas (autotransportes con contenedores). También se observa en la información contenida en las Tablas 2 y 3 que la cobertura del servicio de agua es desigual en México: las zonas rurales presentan mayores déficits tanto en términos de acceso al agua como en disposición de agua entubada en las viviendas respecto a las zonas urbanas. La pandemia por la Covid-19 ha acentuado esta condición. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL) considera que “la falta de disponibilidad de agua potable en las viviendas incrementa el riesgo de enfermedades gastrointestinales y parasitarias, tradicionalmente vinculadas con la pobreza y la marginación. Por ello, en la medición de la pobreza se consideran como carentes a las personas que no disponen de agua entubada en la vivienda”. El CONEVAL considera como población en situación de carencia por servicios básicos en la vivienda a las personas que residen en viviendas que presenten, al menos, una de las siguientes características:

• El agua se obtiene de un pozo, río, lago, arroyo, pipa; o bien, el agua entubada la adquieren por acarreo de otra vivienda o de la llave pública o hidrante;

3 Determinado por medio de los censos y conteos que realiza el INEGI y estimaciones de la Conagua para años intermedios” (CONAGUA, SEMARNAT, 2018, pág. 294)

El CONEVAL expone que, para 2016, 19.5% de la población rural (5.5 millones de personas) careció de acceso al agua en la vivienda, y 22.2% de la población (6.3 millones de personas) careció de acceso al drenaje en la vivienda. Esta condición deficitaria en el acceso al agua por parte de la población mexicana es un determinante social de enfermedades infecto-contagiosas como la originada por la Covid-19: la falta de disponibilidad de agua potable en México es un obstáculo para lavarse las manos de manera constante y limpiar superficies de contacto frecuente, medidas impulsadas por parte de las autoridades sanitarias mundiales, nacionales y locales.Esta condición puede identificarse con la Ley de Aguas Nacionales de 1992 que “trajo como consecuencia la compraventa del agua, la apertura a grandes intereses trasnacionales, la sobrexplotación y contaminación de las aguas de la nación” (Enciso, 2021). La OMS, desde antes que se presentara el primer caso de Covid-19 en México, en febrero de 2020, advirtió a las autoridades mexicanas que la población de nuestro país sería especialmente vulnerable al nuevo virus por las comorbilidades que padece la población mexicana (PiSA Farmacéutica, 2020). De acuerdo con el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), la hipertensión afecta a uno de cada tres mexicanos y provoca más de 50 mil muertes al año, además, la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT, 2018) realizada por el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP), reveló que 96 millones de mexicanos padecen sobrepeso u obesidad, 8.6 millones sufren diabetes y 15.2 millones presentan hipertensión (PiSA Farmacéutica, 2020). Con base en las cifras que la Secretaría de Salud reporta todos los días, las principales comorbilidades asociadas a fallecimientos por Covid-19 indican que: 45.8% presentaron hipertensión, 38.4% fueron diagnosticados con diabetes y 23.1% tenían obesidad. El consumo de bebidas azucaradas en nuestro país provoca la muerte de alrededor de 40 mil personas cada año (Statista, 2021). Los datos relativos a comorbilidades de la Covid-19 dan cuenta de enfermedades crónico-degenerativas de la población mexicana vinculadas no solo a estilos de vida sino a condiciones socio-estructurales relativas a la tenencia y usos del agua. Al respecto, Franco (2020) plantea que “grandes empresas nacionales y extranjeras acaparan las reservas hídricas de México. Industrias Bachoco, Cementos de México (Cemex), Nestlé, Grupo Bimbo, las cerveceras Cuauhtémoc Moctezuma y Modelo, Compañía Maya de Agua Purificada, Envasadoras de Aguas de México, Embotelladora Aga, Grupo Femsa Coca-Cola, encabezan la lista de personas morales que, cada año, explotan más de 5 millones de metros cúbicos (es decir, más de 5 mil millones de litros de agua”. A estas se suman mineras y grandes terratenientes agrícolas beneficiados con centenas de títulos y permisos para extraer indiscriminadamente el agua: de 1992 a la fecha, las autoridades mexicanas han otorgado 536 mil concesiones. Las embotelladoras de agua figuran entre las más beneficiadas, revela el Registro Público de Derechos de Agua (REPDA) de la Comisión Nacional del Agua. Esta base de datos da cuenta de más de 300 concesiones en manos de dicha industria: Coca-Cola por medio de las marcas Ciel, Dasan, Compañía Topo Chico, Smart-Water; Pepsi Cola con E-pura, Santorini, Gatorade; Danone con Bonafont, Evian, Voltic; y Nestlé con Santa María, Perrier, Pellegrino. Las transnacionales del ramo no solo se benefician por el acaparamiento de las reservas del país, sino también por el aumento en las ventas de agua embotellada: México es el tercer país en el mundo con mayor consumo, lo que genera un desecho diario de 21 millones de envases PET. En esa lista también figuran las Empresas Nacionales Envasadoras de Agua de México y Embotelladora Aga, que cuentan con 30 y 24 títulos de explotación, respectivamente. Las cerveceras son también grandes privilegiadas en este sistema de concesiones: en el Estado de México, la Cervecería Cuauhtémoc Moctezuma posee 22 títulos de explotación para agua superficial y subterránea. De esa veintena de títulos, la compañía que distribuye la cerveza Heineken tiene dos concesiones para explotación de agua subterránea por 2 y 1 millón de metros cúbicos al año. Franco (2020) expone que los casos de multinacionales y grandes empresas mexicanas con situaciones de privilegio se repiten a lo largo y ancho del país. Con información del REPDA, la organización Agua para Todos señala que existen 5 mil 964 pozos industriales y 455 tomas de aguas superficiales para uso industrial que no cuentan con permisos para descargas, así que evitan inspecciones y cobro de derechos. Otras empresas con un consumo intensivo del recurso son: Bachoco, con 375 concesiones; la Comisión Federal de Electricidad, con 69; Cementos de México, con 50; Grupo Nestlé, 43; y Grupo Bimbo, 29. La organización Agua para Todos señala que de 1917 a 1992 —cuando entró en vigor la Ley de Aguas Nacionales— se otorgaron 2 mil concesiones, pero desde entonces se han incrementado: actualmente existen 538 mil. Franco (2021) expone que los datos de la CONAGUA revelan que el sector que más concesiones posee es el agrícola, con 233 mil 126, seguido por el público urbano con 129 mil 583, uno denominado como “diferentes usos” con 50 mil 720, el pecuario con 47 mil 429, servicios con 24 mil 977, doméstico con 16 mil 595, industrial con 8 mil 573, de acuacultura con 1 mil 575, “otros” con 289 y generación de energía eléctrica con 159 concesiones. En su mayoría, se trata de concesiones por 30 años con renovación automática incluso por el mismo plazo de tiempo. Así, a pesar de que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece que el agua es un bien nacional, en la práctica se favorece el interés de privados. Vigente desde 1992, la Ley de Aguas Nacionales en su artículo 24 establece que el tiempo para una concesión no será menor de 5 años ni mayor de 30, además, plantea la renovación automática del plazo de extracción por un tiempo igual al solicitado, por lo que en los hechos acaba siendo de 60 años. Así, la Ley de Aguas Nacionales se constituye en la antítesis del acceso equitativo y del uso sustentable del agua. Al uso agrícola le corresponde el 76% del volumen concesionado del país, según el informe de Estadística del Agua de la CONAGUA. En Chiapas, por ejemplo, en el municipio de Suchiate existe una concesión para uso agrícola de 141 millones de metros cúbicos al año a nombre de los Usuarios del Departamento de Riego de Suchiate. La situación, evidentemente desigual, se refleja en los permisos de concesiones de productores que no superan los mil metros cúbicos anuales frente a un productor dominante. La Ley de Aguas Nacionales, además de buscar la compra y venta de agua, también tenía como objetivo la creación de diferentes distritos de riego: estos fueron puestos en manos de los usuarios y se crearon entidades con concesiones, lo que generó una élite en el campo que a lo largo de estos años ha ido desplazando ejidos y comunidades, adquiriendo más derechos dentro de los distritos de riego. El actual régimen de concesiones, la Ley de Aguas Nacionales permite el acaparamiento del agua. Esto, bajo las reglas del juego de la propia legislación, implica una privatización (Franco, 2020).

CONCLUSIONES

La necesidad de combatir la pandemia de Covid-19 con agua suficiente en las unidades familiares y los establecimientos sanitarios para realizar las medidas de higiene requiere observar las condiciones de acceso al agua por parte de la población mexicana e identificar las causas teleológicas y las explicaciones radicales respecto al acceso desigual al agua. Los indicadores de cobertura que contienen la información del acceso y disposición al agua potable en las viviendas dan cuenta del síntoma, de la expresión de la situación: en el ámbito rural hay mayor déficit en la disposición de agua potable, de acceso y de cobertura respecto al ámbito urbano. Esta situación encuentra una serie de condiciones demográficas, ambientales e hidrológicas: incremento de la población, sequías por los efectos del cambio climático, lo que intensifica la escasez de agua en algunas regiones del país, y al mismo tiempo temporadas de lluvias intensas e inundaciones en otras zonas del territorio nacional. Sin embargo, estas condiciones son de donde habrá de partirse para rediseñar el sustento institucional y con ello la política hídrica en México. Como se expone en el primer apartado de este capítulo, el diseño institucional y la política hídrica en México ha pasado por dos etapas en el siglo XX: de la gestión por parte del Gobierno federal (entre los años veinte y ochenta) hacia la Gestión Integral de Recursos Hídricos (GIRH) impulsada por organismos financieros internacionales, en la que se orientó la política hídrica desde la descentralización entre los ámbitos de gobierno y con la participación de los sectores privado y social. Estas orientaciones de política pública se plasmaron en la organización del sector hídrico y en la expedición de la Ley de Aguas Nacionales de 1992. Sin embargo, como se ha evidenciado en el apartado anterior, la normatividad vigente ha propiciado la concentración de las concesiones para el uso del agua en empresas refresqueras, mineras, embotelladoras, cerveceras y de industrialización de alimentos. Como se expone en este texto, la política hídrica basada en la LAN actual posibilita el incremento de enfermedades infectocontagiosas, como es el caso de la pandemia provocada por la Covid-19, al haber alrededor de cuarenta millones de mexicanas y mexicanos que no disponen de agua potable todos los días. Al mismo tiempo, se presenta una paradoja ante el acaparamiento de los derechos de usos del agua por parte de industrias de bebidas y alimentos altos en azúcares y carbohidratos que causan enfermedades crónico-degenerativas como la hipertensión, la diabetes y el sobrepeso que son al mismo tiempo comorbilidades de la pandemia en nuestro país. Ante esta situación, los autores de este texto somos partícipes de las propuestas de un colectivo de organizaciones sociales, académicas y ciudadanas, “Agua para Tod@s”, que promueven una iniciativa para establecer una Ley General de Aguas (Agua para Todos, 2018), en la que se reconoce el agua como un bien común de la Nación, proveniente de la naturaleza y que deberá ser manejada sin fines de lucro. Las propuestas contenidas en esta iniciativa son:

A diferencia de otros problemas públicos, en el caso del acceso al agua no podemos ir “a la raíz por las ramas”, ya no hay tiempo, sino tomar decisiones que atiendan las causas socio-estructurales, ambientales, económicas y políticas para generar las condiciones no sólo de acceso sino al ejercicio del Derecho Humano al Agua por parte de la población en México.

INTRODUCCIÓN

Algunas tecnologías disruptivas han mostrado ser útiles para enfrentar a la pandemia por la Covid-19 que, hasta el momento en que se escribió este capítulo, estamos viviendo: por ejemplo, en Japón, Estados Unidos, Taiwán o Singapur se han utilizado aplicaciones

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de inteligencia artificial (IA), Nanotecnología (NANO), Biotecnología (BIO) y Realidad Aumentada (RA) para complementar las estrategias tradicionales de sus sistemas epidemiológicos para la detección, prevención o mitigación de sus efectos (ver Elavarasan y Pugazhendhi, 2020; Wang y Brook, 2020; Li et al., 2020; Hu y Xiong, 2020; Rao y Vázquez, 2020; Attaran; 2020). Esto ocurrió en países desarrollados que fueron los que pudieron usar tecnologías disruptivas, originalmente creadas para otros fines, para hacer frente a la emergencia sanitaria en curso. En México, al igual que en casi todo el mundo, esta pandemia ha provocado efectos sumamente dañinos en términos de vidas humanas, de salud pública y económicos. Es razonable pensar que el uso estratégico de dichas aplicaciones tecnológicas hubiera podido aminorar significativamente estos efectos, sin embargo, no fueron utilizadas de forma extendida. Esto se explica porque a pesar de la existencia de algunos desarrollos tecnológicos, cercanos a los que se utilizaron en otros países para afrontar la pandemia, en México siguen siendo escasos. Este trabajo parte de visibilizar como un problema público la existencia de fallas de mercado que distorsionan las decisiones de los agentes económicos para producir aplicaciones tecnológicas para prevenir, enfrentar o mitigar los efectos de las emergencias sanitarias. Esto se debe a una falla de mercado causada por la presencia de riesgos excesivamente elevados para quienes desarrollan este tipo de actividades, así como por la ausencia de capacidades técnicas especializadas (Attaran, 2020). Por lo tanto, el problema público

1 Profesor-investigador de El Colegio Mexiquense. Correo electrónico: mguajardo@cmq.edu.mx.

2 Profesora-investigadora y Secretaria de Unidad de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Correo electrónico: a.deleon@correo.ler.uam.mx.

mencionado está presente en todas las actividades relacionadas con la innovación tecnológica, sin embargo, a lo largo del capítulo se evidenciará que esta situación se agrava cuando se trata de aplicaciones para emergencias sanitarias. En ese sentido, la pregunta que guía este trabajo es: ¿cómo deberían ser las políticas públicas que fomenten el desarrollo tecnológico para hacer frente a los riesgos sanitarios en México? Así, el objetivo de este capítulo es definir el problema público, sus causas y efectos; así como plantear los elementos clave que debería tener una política pública para atender el desarrollo tecnológico en un contexto de emergencia sanitaria. Se sostiene que las condiciones estructurales hacen que las inversiones en este tipo de tecnologías sean altamente riesgosas, sin importar que las lleve a cabo el sector público o el privado. Para la consecución del objetivo, el capítulo está dividido en cuatro secciones. La primera presenta, en general, las políticas públicas para el fomento del desarrollo tecnológico. La segunda explica la complejidad adicional para el desarrollo de tecnologías disruptivas para afrontar emergencias sanitarias. Por su parte, en la tercera se plantea el problema público para después, en la cuarta sección, plantear los elementos clave que debe tener una política pública que busca aminorar o resolverlo. Finalmente, se presentan algunas conclusiones generales.

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL FOMENTO DEL DESARROLLO TECNOLÓGICO

La revolución científica, que inició hace más de trescientos años, ha sido uno de los logros más trascendentales de la humanidad, pues ha sido la base sobre la cual se han podido expandir las fronteras del conocimiento. Además, la ciencia ha sido una fuente inagotable de soluciones para los problemas más importantes que enfrenta la humanidad. La ciencia no siempre ha estado directamente relacionada con el desarrollo de tecnología, esta última fue durante mucho tiempo una tarea que desempeñaban artesanos sin una educación formal (McClellan y Dorn, 2015: 57). Sin embargo, desde inicios del siglo XX esto cambió por completo, pues ahora la tecnología es considerada una solución pensada para determinadas necesidades a partir de una plataforma que se sustenta, invariablemente, en un principio científico único (Sood y Tellis, 2011: 3). Las soluciones aportadas por la tecnología han incrementado la productividad de nuestras economías mediante nuevos productos o servicios tecnológicamente mejorados, a este fenómeno se le ha llamado innovación tecnológica (OCDE, 2015). El trinomio ciencia, tecnología e innovación ha sido, en buena medida, responsable de las grandes olas de crecimiento económico que se han vivido en países desarrollados en diferentes ciclos desde inicios del siglo pasado. Sin embargo, este trinomio no surgió de forma espontánea, sino que ha sido el producto de distintos factores, en este capítulo destacamos uno: la formulación de políticas públicas que han tenido como objetivo específico fomentar la innovación tecnológica.

Muchas de las nuevas tecnologías que ahora existen en el mercado como los teléfonos inteligentes y los algoritmos de inteligencia artificial que estos contienen, así como su capacidad de comunicarse de forma inalámbrica con otros objetos (internet de las cosas), no se originaron en el sector privado. Las empresas privadas tuvieron la visión, así como la capacidad técnica, de reunir algunos de los desarrollos tecnológicos más importantes de la época en un dispositivo, pero no fueron responsables de las grandes inversiones que se requirieron en las fases iniciales de las tecnologías. Por ejemplo, el internet fue un desarrollo de la oficina de Proyectos de Investigación Avanzada de los Estados Unidos (ARPA), que era conducida por el ministerio de Defensa (Hafner y Lyon, 1998). La razón por la que los privados no participan en las fases iniciales de una tecnología fue explicada por Richard Nelson (1959) en su destacado artículo The Simple Economics of Basic Research. En su análisis explica que la investigación científica se define como básica cuando busca probar determinadas relaciones causales sin que los resultados tengan, necesariamente, una aplicación práctica. En contraste, la investigación aplicada tiene desde un inicio objetivos prácticos preestablecidos (Yamamoto et al., 1996). Por lo tanto, cuando se realiza investigación básica, generalmente, se busca generar nuevo conocimiento, lo cual implica que se trabaja en un terreno relativamente inexplorado en el que existe un elevado riesgo. Además, la investigación sobre ciencia básica, incluso cuando tiene éxito, se encuentra demasiado lejos de convertirse en aplicaciones prácticas, soluciones concretas o dispositivos en funcionamiento (Nelson, 1959). En ocasiones, las investigaciones en ciencia básica arrojan resultados distintos a los previstos que tienen más posibilidades de futuras aplicaciones en sectores productivos distintos al de la empresa privada que la condujo. Lo anterior plantea un dilema para esta pues, aunque pueda patentarlos, no necesariamente podrá aprovechar todos los beneficios que tenía previstos cuando realizó estas inversiones. En última instancia, recibirá un pago por el uso de la patente que será sólo una fracción de lo que esperaba recibir si hubiera podido aprovechar sus hallazgos para los productos o servicios que ofrece. Un posible escenario es que las investigaciones de ciencia básica simplemente no arrojen ningún resultado susceptible de generar aplicaciones futuras. En este caso, las pérdidas para la empresa serán completas, sin que pueda recuperar en el corto o mediano plazo algo de su inversión. En estas condiciones, es fácil comprender las razones por las que este tipo de actores pueden ser renuentes a emprender inversiones para desarrollar innovaciones tecnológicas. De acuerdo con Nelson (1959), las empresas más grandes, así como las más diversificadas, son las que pueden conducir más investigación de ciencia básica o en ciencia aplicada que aún se encuentra lejos de convertirse en una innovación disponible en el mercado. Esto es porque son las que tienen más probabilidades de encontrar un uso a los resultados entre su diverso portafolio multisectorial de productos o servicios. Por lo tanto, siempre será difícil encontrar proyectos de ciencia básica conducidos por privados en un país como México, donde más del 97% de sus unidades económicas son microempresas (ENAPROCE, 2018). Si se traza una línea recta en la que la ciencia básica se sitúe en el extremo izquierdo, la ciencia aplicada en medio y la innovación tecnológica en el otro extremo, el riesgo aumenta considerablemente a medida que nos acercamos al lado izquierdo del diagrama (ver Figura 1). Las empresas privadas, incluso algunas de las grandes transnacionales, serán mucho más adversas a afrontar los riesgos asociados con la realización de grandes inversiones en proyectos de ciencia básica. Esta es la razón por la que usualmente los privados se van a situar en el lado derecho de la Figura 1.

Figura 1. Tipo de actividad científica y riesgo asociado

Lo anterior explica claramente las razones por las que el sector público se ha especializado en el desarrollo de ciencia básica o aplicada, a través de las universidades, laboratorios e institutos públicos. Incluso una investigación de este tipo que no conduce a los resultados esperados puede considerarse un éxito para este tipo de instituciones porque su objetivo es en última instancia expandir la frontera del conocimiento. En contraste, la negativa de las empresas privadas a invertir en investigación básica tiene que ver con el hecho de que no pueden apropiarse de los beneficios privados (Mazzucato, 2019: 122). Por ello, no es sorprendente que concentren sus actividades en el extremo de la innovación tecnológica, es decir, en obtener productos o servicios que pueden ser sacados más rápidamente al mercado. Lo arriba mencionado ha generado una especialización de actividades de los dos sectores que ha sido bastante productiva en algunos países desarrollados. En estos países, el sector público ha estado presente en el proceso para el desarrollo de nuevas tecnologías, explicado por la existencia de una falla de mercado que tiene su origen en el alto riesgo de este tipo de inversiones. Una de las causas de esto es la no apropiabilidad de los beneficios respecto a sus inversiones, que los privados no podrían afrontar exitosamente por su cuenta (Mazzucato, 2019: 121). En consecuencia, se rompe la lógica del funcionamiento de las empresas privadas, que ante todo buscan maximizar sus beneficios económicos. Dicho funcionamiento ha ocurrido incluso en los países más partidarios del libre mercado: por ejemplo, en Estados Unidos se han destinado durante décadas grandes recursos a programas públicos de inversión en tecnología e innovación. Muchas tecnologías como el internet, la biotecnología, el gas de esquisto o la nanotecnología han podido florecer gracias a que el Estado estadounidense estuvo dispuesto a invertir en las fases más inciertas del ciclo de innovación. Lo mismo puede decirse acerca de economías emergentes, como China, en dónde el sector público está invirtiendo fuertemente en tecnologías verdes o inteligencia artificial con la esperanza de que generen un importante crecimiento futuro (Mazzucato, 2019: 27). Una causa fundamental de la falla de mercado descrita al inicio del texto es el riesgo excesivo que se asocia con nuevas tecnologías, especialmente las más disruptivas, lo cual dificulta que los privados obtengan beneficios de sus inversiones en las actividades científicas en este tipo de actividades. La consecuencia es que invertirán poco en este tipo de actividades, lo cual repercutirá en menos tecnología, en menos productos innovadores, así como en economías mucho menos dinámicas. En este capítulo se afirma que el riesgo es un disuasor importante para la inversión en ciencia básica, ciencia aplicada o desarrollo de tecnología, no sólo para las empresas privadas, sino también para universidades, laboratorios o institutos públicos que carecen de un amplio respaldo financiero. Bajo estas condiciones, las unidades del Estado especializadas en la producción de conocimiento se comportarán exactamente igual que los privados, aunque tengan el mandato legal para producir conocimiento científico de punta. Esta situación se agrava cuando, además de los recursos limitados, deben lidiar con esquemas de rendición de cuentas tradicionales, en los que es necesario plantear metas u objetivos específicos, que deben cumplirse de forma inflexible. En este escenario, tampoco existen incentivos para que el sector público se aventure en proyectos de ciencia básica, que puedan generar resultados inesperados e incluso distintos a los programados. La segunda causa tiene que ver con la ausencia de capital humano, así como de recursos financieros para este tipo de actividades, pues se trata de dos condiciones necesarias para el desarrollo de aplicaciones tecnológicas disruptivas. Debe señalarse que, por tratarse de nuevas tecnologías, el perfil de capital humano requerido será también distinto al que normalmente se forma en los sistemas educativos formales tradicionales. Por ejemplo, los programas de ingeniería en sistemas computacionales no siempre incorporan materias relacionadas con inteligencia artificial (Hu y Xiong, 2020). Las dos causas mencionadas propician un problema público que amerita la intervención pública para su atención. Lejos de un retraimiento del Estado para que el mercado resuelva los problemas económicos, detrás de las políticas para la innovación tecnológica está una aceptación explícita de que el mercado no podrá generar hoy suficientes desarrollos tecnológicos que sean la base para impulsar soluciones a situaciones, como las emergencias sanitarias, que pudieran presentarse el día de mañana. Esta afirmación es especialmente cierta para los países en vías de desarrollo que, como México, suelen tener un sector privado compuesto casi por completo por microempresas con poco acceso a financiamiento público o privado, para las cuales invertir, incluso en la parte intermedia del espectro mostrado en la Figura 1, implica un enorme riesgo que difícilmente estarán dispuestas a afrontar. Lo mismo aplica para otros entes del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, sean públicos o privados, que carezcan de recursos, así como de un andamiaje institucional propicio para tomar riesgos.

COMPLEJIDAD ADICIONAL PARA EL DESARROLLO DE TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS PARA AFRONTAR EMERGENCIAS SANITARIAS

Existe un grupo de tecnologías que han mostrado ser especialmente disruptivas por estar sustentadas en principios científicos diferentes a los que se consideran dominantes en un momento dado y ofrecer un mejor desempeño que las tecnologías tradicionales (Kostoff et al; 2004: 142). Algunos ejemplos de ellas son la BIO, NANO, RA e IA. La primera se refiere a las aplicaciones científicas que se relacionan con la biología celular

o molecular para fabricar o modificar productos o procesos a través de la manipulación de material vivo o biológicamente activo (Thieman, 2009). Por su parte, la oficina de Política de Ciencia, Tecnología e Innovación de los Estados Unidos define a la NANO como cualquier tecnología que implique la comprensión, así como el control, de la materia en dimensiones que vayan de 1 a 100 nanómetros.3

3 Subcommittee on Nanoscale Science, Engineering, and Technology, Office of Science and Technology Policy, The National Nanotechnology Initiative Supplement to the President’s 2015 Budget 3 (2014).

La IA se refiere a la inteligencia no biológica, que se presenta en los sistemas de aprendizaje que poseen las máquinas para generar patrones, extraer información o realizar predicciones (López Portillo, 2018: 97). Existe la inteligencia artificial estrecha, que es aquella en la que las máquinas tienen objetivos predefinidos que logran a partir de un conjunto de reglas establecidas en las líneas de código que determinan sus acciones. Por su parte, la inteligencia artificial general es la que se presenta cuando las propias máquinas pueden reescribir o alterar sus líneas de código para adaptarse a nuevas tareas (Tegmark, 2018: 46). Finalmente, la realidad aumentada es una tecnología que superpone gráficos computacionales en el mundo real. Se inscribe en una categoría tecnológica más general llamada realidad mixta, dentro de la cual puede contarse la realidad virtual, así como la telepresencia (Silva, De Oliveira y Giraldi, 2003: 5). Algunas de las tecnologías disruptivas antes mencionadas han demostrado ser útiles para afrontar la pandemia de Covid-19 que se está experimentando en todo el mundo. De hecho, existe una importante cantidad de literatura, toda ella bastante reciente, que da cuenta de estas contribuciones (véase Elavarasan y Pugazhendhi, 2020; Wang y Brook, 2020; Li et. al, 2020; Hu y Xiong, 2020; Rao y Vázquez, 2020; Attaran; 2020). Por ejemplo, se ha documentado la utilización de técnicas de deep learning, una modalidad de IA, para realizar diagnósticos rápidos a partir del análisis de tomografías computarizadas de tórax mediante algoritmos inteligentes (Elavarasan y Pugazhendhi, 2020: 8). También se han estudiado las estrategias seguidas para usar nanomateriales para: administrar medicamentos o vacunas, diseñar nuevos materiales biocompatibles para combatir el virus interfiriendo con su ciclo de vida, así como para generar materiales de protección (caretas, batas o cubrebocas) mucho más seguros (Tang et. al, 2021). Otro caso relevante es el uso de técnicas de biotecnología para la producción de vacunas basadas en genes, como las que desarrollaron Pfizer-BioNTech o Moderna para el SARS-CoV-2. Este tipo de vacunas no tradicionales utilizan ácidos ribonucleicos mensajeros sintéticos con instrucciones de una proteína viral. Esto significa que no se transmite la proteína inmunizante sino el material genético que instruye al organismo sobre cómo fabricarla (Mahase, 2020). En México no se ha hecho uso de estas tecnologías para hacer frente a la pandemia por la Covid-19, pero esto no significa que no se tengan antecedentes o experiencias con desarrollos tecnológicos cercanos. De hecho, recientemente se han identificado algunos proyectos de desarrollo tecnológico basados en distintas tecnologías disruptivas que podrían ser útiles para afrontar emergencias. Por ejemplo, en el padrón público de beneficiarios del Programa de Estímulos a la Innovación, que existió en México de 2009 a 2018, se puede verificar que la empresa Tecnología Biológica de México, en conjunto con la Universidad Nacional Autónoma de México, desarrolló productos innovadores de alta tecnología para prevención y diagnóstico del virus de influenza aviar H5N2 en México (Cabrero et a.l, 2021: 235). Otro ejemplo interesante es el de la empresa Nanosoluciones que, de forma conjunta con el Centro de Investigación en Química Aplicada y la Universidad Autónoma de Coahuila, incorporaron nanopartículas de plata a materiales de uso hospitalario para disminuir las infecciones nosocomiales. Asimismo, está el caso de la empresa Make More, con presencia en la Ciudad de México, que realizó un algoritmo de IA para clasificar electrocardiogramas para la detección de enfermedades cardiovasculares a partir de técnicas de machine learning en conjunto con el Centro de Investigación e Innovación en Tecnologías de la Información y Comunicación (INFOTEC) (Cabrero et al., 2021: 239). Estas tecnologías, relativamente nuevas, tienen un gran potencial, pero también riesgos adicionales. Generar aplicaciones a partir de ellas puede ser más arriesgado que hacerlo con las tecnologías más frecuentemente usadas, porque aún se desconoce mucho acerca de su funcionamiento. Además, no siempre existe el suficiente capital humano con la experiencia o la formación necesaria para trabajar con ellas. Aunado a lo anterior, estas pueden generar resistencias o temores entre la sociedad debido a la poca información que se tiene en sus etapas iniciales. Por lo tanto, es común que se apliquen en campos en los que se tiene algún mínimo de experiencia, limitando sus usos experimentales en nuevos entornos. En suma, el riesgo asociado a la utilización de este tipo de tecnologías suele ser todavía más elevado. Existe otra dificultad adicional relacionada con el uso de estas tecnologías para afrontar contingencias sanitarias, al menos para los privados. No se tiene certeza sobre cuándo se presentará un evento de este tipo en el futuro, lo cual hace imposible para privados desarrollar un plan de negocio en el que calculen la rentabilidad de este tipo de inversiones. En esta situación, difícilmente invertirán sus propios recursos o encontrarán financiamiento. La consecuencia final es que se invertirá poco en aplicaciones de estas tecnologías para hacer frente a crisis sanitarias como la que ahora vivimos, provocando una escasez de aplicaciones tecnológicas que pudieran mitigar sus efectos.

DEFINIENDO UN PROBLEMA PÚBLICO COMPLEJO

Los problemas públicos emergen cuando se presenta una situación no deseada que difiere de otra que se considera deseable. Estas situaciones ameritan la intervención de la autoridad porque, normalmente, los privados no pueden resolverlas por sí mismos. Cobb y Elder (1983:127) sostienen que los problemas públicos deben ser objeto de atención de una parte amplia del público, debe existir una percepción de la sociedad de que se amerita una intervención; además, debe predominar la idea de que dicha intervención debe recaer en alguna entidad gubernamental. Los problemas públicos suelen tener dos componentes, el primero es el componente valorativo, que contiene la carga axiológica con la que se define la situación deseable. Siempre es necesario identificar los criterios o preferencias que se encuentran detrás de los sentimientos de malestar e incomodidad que originan a un problema (Bardach, 1981). El segundo es el componente fáctico que comprende el conocimiento acerca del problema, sus causas, dimensiones o efectos. Una definición del problema debe tener claridad acerca de los dos componentes antes de plantear acciones específicas para atenderlo. Un problema público siempre debe ser expresado en términos de una estructura lógica, es decir, en términos de un enunciado causal que plantee la existencia de una relación entre sus componentes (Dewey, 1987). Por lo tanto, es importante que, además del problema central, se planteen las causas que lo originan, preferentemente distinguiendo las que inciden en él directamente de las que no lo son. Esto es porque la actuación gubernamental, para atender el problema, estará concentrada en atender las causas, para que consecuentemente se impacte en el problema.

Algunos problemas públicos han sido definidos en la literatura como wicked problems, es decir, percibidos como problemas complejos, abiertos e intratables (Head, 2008: 101). Existen tres criterios para determinar si un problema es “wicked”: complejidad, incertidumbre y divergencia. La complejidad se refiere a los elementos, subsistemas e interdependencias de un problema; la incertidumbre, respecto a los riesgos y consecuencias de la acción, así como de patrones cambiantes; y la divergencia, a la fragmentación en puntos de vista, valores, estrategias e intenciones (Head, 2008, 2019). En este trabajo se considera que el problema central es la existencia de una falla de mercado que distorsiona las decisiones de producción de las tecnologías disruptivas para emergencias sanitarias. Una consecuencia del problema es la escasez de aplicaciones tecnológicas para prevenir, enfrentar o mitigar los efectos de las emergencias sanitarias ocasionada por la presencia de riesgos excesivamente elevados para quienes desarrollan este tipo de actividades. Este planteamiento tiene implícita una situación deseable, la presencia extendida de soluciones tecnológicas para atender emergencias sanitarias, frente a la situación existente, que es su presencia limitada. Además, es un enunciado causal pues asume que la explicación del problema está en los riesgos elevados de involucrarse en este tipo de actividades, así como en la ausencia de capacidades técnicas (ver Figura 1). Se considera que es un problema público porque amerita la intervención de la autoridad investida de poder público para su atención, sin que se avizore el surgimiento de una solución desde los particulares. Aunque el riesgo es la causa principal detrás del problema público estudiado, existen muchos factores que la determinan: en este capítulo estas causas de segundo nivel serán llamadas sub-causas. Una sub-causa es la ausencia de financiamiento para que los privados desarrollen este tipo de tareas. México tiene una de las cifras más bajas a nivel mundial de acceso al crédito para sus privados, por debajo de países desarrollados e, incluso, del promedio de América Latina (ver Gráfica 1). Además, estos datos no son específicamente para inversiones en ciencia, tecnología e innovación, los cuales deben ser incluso menores.

Gráfica 1. Crédito interno al sector privado como porcentaje del PIB (2019)

Fuente: Elaboraci propia con base en datos del Banco Mundial (s.f.).

La dificultad adicional, asociada con la obtención de financiamiento para desarrollar innovaciones tecnológicas, es que para las empresas privadas puede ser prácticamente imposible tener algún beneficio económico por dedicarse a estas actividades. Primero, porque existe una incertidumbre natural sobre los resultados que se obtendrán con el desarrollo de tecnologías disruptivas, ya que son tecnologías tan nuevas que no existe ninguna garantía de que las aplicaciones funcionarán como se supone que lo hagan. En segundo lugar, puede ser que no se recupere la inversión si existe un sistema de protección a la propiedad intelectual poco efectivo. En este escenario, toda invención podría ser copiada ilegalmente por otros particulares sin que hubiera sanciones efectivas. Este es un problema añejo en México para el que no existe una solución a la vista en el futuro próximo. Otra causa estructural es el tamaño predominante de las empresas mexicanas, como se señaló anteriormente, pues 97% de las empresas mexicanas son microempresas, lo cual hace que sea más difícil que accedan a créditos, pero también acota los sectores en los que éstas se encuentran operando. Menos sectores significa menos opciones para que una empresa pueda aplicar los resultados de sus investigaciones tecnológicas, que pueden ofrecer resultados diferentes a los planteados con aplicaciones potenciales en sectores diferentes, como se argumentó en la sección anterior. Incluso cuando se pueden salvar los obstáculos anteriores, queda uno que puede ser crucial: las emergencias sanitarias son impredecibles, nadie sabe cuándo llegará la próxima pandemia, por lo que tampoco se puede saber cuándo las aplicaciones tecnológicas en cuestión encontrarán un mercado robusto para que sean vendidas. Por ejemplo, Devlin (2007: 12) señala que una emergencia o crisis es un “tiempo inestable” que produce resultados no deseados, puede generar daños irreparables y poner en peligro la sobrevivencia misma de una organización o de un conjunto de estas. Otras características son que tienen una baja probabilidad de ocurrencia (Toombs, 2007). La característica distintiva de las emergencias es que son, hasta cierto punto, impredecibles, esto implica que no se tiene una demanda sostenida en el tiempo para cualquier solución tecnológica ofrecida. Sin un mercado de salida estable, las empresas dedicadas a estas actividades están condenadas, en el mejor de los casos, a vivir en la incertidumbre financiera, mientras que otras se irán irremediablemente a la quiebra. Claramente, este es un elemento disuasor que no puede ser resuelto de forma automática por el mercado, sino que amerita la intervención de los gobiernos. La situación tampoco es sencilla para los actores públicos que podrían involucrarse en el desarrollo de estas tecnologías. La naturaleza incierta del proceso científico, junto con la escasa información acerca de los investigadores, centros de investigación, laboratorios

o expertos en BIO, NANO, IA o RA, hacen que existan grandes posibilidades de que las investigaciones de alto calado no siempre produzcan los resultados deseados. Sin embargo, casi todos los centros públicos de investigación forman parte de la administración pública federal, con la obligación de sujetarse a mecanismos de rendición de cuentas similares a los que tienen otros funcionarios, como los responsables de la contraloría o de la seguridad pública, por mencionar algunos ejemplos. Para un centro público de investigación será de alto riesgo plantearse objetivos ambiciosos como el registro de una patente, la publicación en revistas arbitradas de primer nivel o el descubrimiento de soluciones específicas para problemas particulares. Lo incierto del proceso científico hace que el equipo de investigadores a cargo de proyectos de este tipo se vea expuestos a sanciones administrativas o responsabilidades graves por no haber entregado con exactitud lo que se comprometió en la solicitud de recursos que acompaña a un proyecto de este tipo. La consecuencia de esta situación será que estas instituciones se verán tentadas a realizar sólo actividades de bajo riesgo, con tecnologías probadas, que con más seguridad les permitirán entregar los resultados comprometidos. En general, esto hará que el sector público se comporte exactamente igual que los privados desplazándose al lado derecho de la Figura 1. Por lo tanto, aunque la causa inmediata del problema central es el riesgo asociado a las tecnologías disruptivas, que disuade considerarlas en el diseño de soluciones para emergencias sanitarias, debajo de ella, una sub-causa, sería la existencia de sanciones o responsabilidades para las entidades del sector público, así como la inviabilidad financiera si los privados se involucran activamente en estas tareas. Las consecuencias previsibles del problema central serán la intensificación de los efectos de estos fenómenos de emergencia sanitaria (ver Figura 2).

Figura 2. Diagrama causal del problema plico

Fuente: Elaboraci propia.

Se puede comprobar que el problema público relacionado con el desarrollo de aplicaciones de tecnologías disruptivas para la atención de riesgos sanitarios es un wicked problem por su complejidad, al incorporar múltiples subsistemas problemáticos que no tienen una solución de corto plazo. En primer lugar, está la complejidad propia del proceso de producción científica o tecnológica. Otra causa es la débil protección a la propiedad intelectual, lo cual es un problema añejo en el que México no ha podido realizar grandes avances a lo largo de las últimas dos décadas (OMPI, 2020). La segunda característica de los wicked problems es la incertidumbre respecto a los riesgos

o consecuencias de una acción, así como a patrones cambiantes (Head, 2008). Claramente existe una fuente enorme de incertidumbre en toda actividad científica, pero se agrava por tratarse de tecnologías nuevas, que no tienen un mercado de salida estable al cual dirigir sus productos. La naturaleza discontinua de las emergencias sanitarias hace que el problema público tenga una naturaleza cambiante en la agenda pública, así como en la agenda gubernamental. Si bien ahora es importante, porque todo el mundo vive los efectos de una pandemia de gran magnitud, es probable que en algunos años el asunto pierda relevancia e incluso que nunca se considere la posibilidad de una política pública para prepararse tecnológicamente para enfrentar mejor estas situaciones en el futuro.

La tercera característica de los wicked problems es la divergencia o fragmentación de puntos vista, valores, estrategias e intenciones (Head, 2008: 103). Las políticas públicas para la innovación tecnológica eran un asunto sobre el cual se tenía un acuerdo generalizado hasta hace una década. La discusión pública se concentraba en las mejores formas para lograrlo, pero no se cuestionaba la necesidad de hacerlo. Esto ha cambiado recientemente pues existe una nueva visión en la arena pública que cuestiona el otorgamiento de subsidios, créditos e incentivos fiscales a privados. Son necesarios más estudios acerca de la fragmentación de la discusión pública sobre este tema, pero la eliminación del principal programa de innovación tecnológico (el Programa de Estímulos a la Innovación), así como de los fideicomisos que tenían objetivos complementarios (Fondo de Innovación Tecnológica – Fondo Sectorial de Innovación) a cargo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), son evidencia irrefutable de un cambio en la agenda gubernamental en este tema.

ELEMENTOS CLAVE DE POLÍTICA PÚBLICA

Los argumentos presentados en la sección anterior hacen evidente la necesidad de una política pública que fomente el desarrollo de tecnologías disruptivas para emergencias sanitarias en México. Sin embargo, no debe interpretarse que se propone la formulación de una política dedicada exclusivamente para este objetivo. El problema público definido es común para el desarrollo de innovación tecnológica, invariablemente del tema en el que se aplique (emergencias sanitarias, seguridad, salud, educación o productividad). La existencia de una política pública distinta para cada tema terminaría generando múltiples redundancias, así como costos burocráticos innecesarios. Por lo tanto, se plantea la formulación de una política pública para la innovación tecnológica, en términos generales, que tenga entre sus objetivos específicos generar aplicaciones para emergencias sanitarias, como podría tenerlos en otros temas de interés. De esta forma, se tendrá una única estructura organizacional que permitiría tener economías de escala para alcanzar distintos objetivos basados en tecnología. Dichos objetivos específicos pueden ser alcanzados a partir de convocatorias, acotadas para uno o varios temas específicos. Respecto a los elementos clave de dicha política, primero sería preciso atender las fuentes de riesgo que provienen del marco normativo para la rendición de cuentas del sector público; para ello, es necesario rediseñarlo para que las Universidades Públicas, Centros Públicos de Investigación (CPI) e Institutos Nacionales de Salud Pública (INSP), así como laboratorios públicos, tengan incentivos para emprender proyectos de investigación científica o tecnológica de alto riesgo (ver Cuadro 1). Esto no significa que la totalidad de estos entes públicos deban dejar de rendir cuentas, ni que todas sus actividades deban sustraerse de un seguimiento estricto de sus objetivos, metas e indicadores. Sería necesario que esto ocurriera únicamente con quienes desarrollen actividades científicas

o tecnológicas riesgosas, para las que se tenga una alta incertidumbre respecto a los resultados por alcanzar.

Cuadro 1. Elementos clave para el dise de política plica

Causas del problema

Sector

público

Ausencia de financiamiento Público para desarrollo de tecnolo-Privado gías para hacer frente a con

tingencias sanitarias.

Elementos clave para el diseño de política pública

Rediseño del marco normativo para la rendición de cuentas de Universidades Públicas, Centros Públicos de Investigación (CPI) e Institutos Nacionales de Salud Pública (INSP), para que exista la posibilidad de que asuman proyectos de alto riesgo.

Oferta de una mezcla de instrumentos para el financiamiento de proyectos de innovación tecnológica para hacer frente a pandemias:

Aplicación consistente de sanciones para los incumplimientos. Apoyo jurídico para demandas por mal uso de propiedad intelectual. Apoyos monetarios para las gestiones relacionadas con la propiedad intelectual.

Fuente: Elaboraci propia.

Otras sub-causas identificadas son: la ausencia de recursos para este tipo de iniciativas, la incertidumbre sobre la recuperación de la inversión y la existencia de una débil pro

tección a la propiedad intelectual, así como al tamaño predominante entre las empresas mexicanas. Se propone una mezcla de instrumentos de financiamiento que contemple: transferencias monetarias, estímulos fiscales, créditos, uso de infraestructura científica o tecnológica pública, así como la posibilidad de obtener servicios científicos o tecnológicos de CPIs e INSP por debajo de los precios de mercado. La tercera sub-causa que hace inviable financieramente que se generen este tipo de desarrollos tecnológicos es la inexistencia de un mercado estable en el que puedan ser comerciadas. Como se explicó anteriormente, las situaciones de emergencia son acontecimientos poco frecuentes que no producen una demanda sostenida de soluciones. Frente a esto, una política pública deberá integrar al menos dos elementos clave. Primero, la posibilidad de generar mercados artificiales en los que sea el propio gobierno quien adquiera las aplicaciones tecnológicas que funcionan adecuadamente. En este caso, la propiedad intelectual, diseños industriales, modelos de utilidad u otras aplicaciones generadas serían propiedad del ente financiador. Finalmente, la dictaminación de los productos finales estaría a cargo de una comisión independiente formada por científicos y tecnólogos. Otra posibilidad es que se financien aplicaciones tecnológicas sin importar que no tengan como objetivo atender los efectos negativos derivados de una pandemia, pero que, por sus características, prestaciones o especificaciones, pudieran fácilmente adaptarse para ello. En este caso, los privados podrían conservar la propiedad intelectual, así como la posibilidad de obtener beneficios económicos, pero tendría que quedar establecido el derecho del ente financiador para retomar estas aplicaciones en caso de emergencias sanitarias. La cuarta causa del problema público identificado es la ausencia de suficientes expertos que se conviertan en aliados potenciales para desarrollar aplicaciones a partir de este tipo de tecnologías. Esto se traduce en una escasa colaboración entre actores y sectores (público

– privado), así como entre la academia e industria. Frente a ello, se requiere tener mejor información para identificar en dónde se encuentran los potenciales aliados para desarrollar este tipo de proyectos. Esto podría ser atendido a través de una plataforma, capaz de realizar búsquedas transversales e inteligentes a lo largo de todas las bases públicas sobre ciencia, tecnología e innovación del país. También se propone retomar uno de los mecanismos que han sido utilizados en programas anteriores, ofreciendo incentivos, recursos adicionales o condiciones más favorables para quienes realicen estas tareas en colaboración con actores complementarios. Finalmente, una causa estructural del problema público identificado es la inexistencia de un sistema robusto de protección a la propiedad intelectual en México. Es pertinente la aplicación consistente de sanciones para los incumplimientos. También es importante que se ofrezca apoyo jurídico para demandas por mal uso de propiedad intelectual. Asimismo, los costos o trámites asociados al registro de propiedad intelectual pueden inhibir el desarrollo de este tipo de actividades, para lo cual podría ser útil la oferta de apoyos monetarios para las gestiones relacionadas con la propiedad intelectual.

CONCLUSIONES

La innovación tecnológica no surge de forma espontánea, existen fallas de mercado que impiden que se presente de forma generalizada en cualquier economía. La incertidumbre

del propio proceso científico, los productos y su naturaleza de bien público, así como el propio entramado institucional adverso al riesgo que rige a los actores del sector público y privado, son barreras que sólo pueden atenderse con políticas públicas. En este capítulo se evidenció cómo las tecnologías no solo son útiles para incrementar la productividad de las naciones, también han sido importantes para salvaguardar la vida, así como la salud de muchas personas en medio de la pandemia por la Covid-19. Claramente, esta no será la última emergencia sanitaria que enfrentará la humanidad, por lo que vale la pena estudiar cómo deberían ser las políticas públicas que fomenten el desarrollo de este tipo de aplicaciones. Para ello, se realizó un esfuerzo por definir el problema público que se enfrenta, así como las causas que lo originan. Posteriormente, se presentaron algunos elementos clave del diseño de este tipo de políticas, los cuales responden de forma directa a las causas que se identificaron en la definición del problema público, el cual es común para el desarrollo de innovación tecnológica, invariablemente del tema en el que se aplique: emergencias sanitarias, seguridad, salud, educación o productividad. Se espera que este armazón lógico pueda ser un insumo para construir con más detalle las políticas públicas para la innovación tecnológica del futuro.

INTRODUCCIÓN

A más de un año de que fuera declarada como pandemia por el director general de la Organización Mundial de la Salud, Tedros Adhanom Ghebreyesus, el 11 de marzo de 2020, las estadísticas que recientemente han publicado los organismos internacionales, como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) estiman que el impacto de la Covid-19 será más devastador en áreas urbanas pobres y densamente pobladas, especialmente para las miles de millones de personas que viven en asentamientos irregulares y barrios marginales en todo el mundo.

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A partir de lo anterior, se puede de decir que la “batalla” contra la Covid-19 se estará llevando a cabo en las ciudades. En abril de 2020, el programa de Naciones Unidas ONU-Hábitat publicó un plan de respuesta ante la Covid-19, en este documento se estimaron los siguientes datos: “más de 1,430 ciudades en 210 países se verán afectadas por el COVID-19; 2,400 millones de personas carecen de acceso adecuado al agua potable y saneamiento, y; la ONU-Hábitat necesita 72 millones de dólares para ayudar a satisfacer necesidades urgentes en ciudades y comunidades de 64 países” (ONU-Hábitat, 2020: 2). Por lo anterior, nunca ha sido tan importante como ahora contar con un modelo de ciudad adecuado para enfrentar los retos que en un mundo en contexto de pandemia se presentan, y más, si consideramos que un poco más de la mitad de la población mundial vive en ciudades. Es de esperarse que continúe esa tendencia, por ejemplo, se estima que para el 2050 más de dos tercios de la población mundial residirá en centros urbanos. Por lo tanto, será con el apoyo de las ciudades y de su gestión que se conseguirán los objetivos de igualdad, erradicación de la pobreza, reducción de los efectos del cambio climático y garantizar una vida sana, en un contexto de pandemia.

1 Profesor-Investigador adscrito al Departamento de Procesos Sociales en al área de investigación en Políticas Públicas, Economía, Sociedad y Territorio (PPESyT) de la División de Ciencias Sociales y Humanidades en la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma: r.hernandez@correo.ler.uam. mx.

2 Profesor-Investigador adscrito al Departamento de Procesos Sociales en al área de investigación en

Políticas Públicas, Economía, Sociedad y Territorio (PPESyT) de la División de Ciencias Sociales y

Humanidades en la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma: r.rozga@correo.ler.uam.mx

En las ciudades será donde las personas buscarán mejores oportunidades de empleo, educación superior y salud. Además, en estas se determinará si seguimos por el camino del aumento constante y creciente de la explotación de los recursos naturales o si podremos tomar una senda más sostenible. De ahí que el Objetivo 11 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) sea tan importante, ya que busca “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”. El logro de las metas del ODS 11 sienta las bases para la consecución de las metas de otros ODS, las cuales tendrán que modificarse o ampliarse en el marco de un contexto de pandemia. En este sentido, el propósito de este trabajo es plantear una propuesta de modelo de ciudad basado en la idea de Ciudad Inteligente (CI), destacando sus principales componentes, que en su conjunto pueden hacer de este modelo una opción adecuada para las ciudades del mundo y, en particular, para algunas ciudades de América Latina (AL), con el propósito de que estas ciudades hagan frente a un contexto de pandemia. La idea de la Ciudad Inteligente se ha ido implementando en los últimos años en diversas ciudades de América Latina. Esta idea, sin duda, ha sido más factible en los albores del siglo XXI, por dos factores que han caracterizado estas dos últimas décadas: 1) el uso cada vez más amplio, como un medio más no como un fin en sí mismo, de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en la gestión urbana, y; 2) los avances en la gobernanza territorial, las políticas públicas, el gobierno abierto y la participación ciudadana, como aliados fundamentales de la gestión inteligente en ámbitos urbanos. Sin duda, podemos agregar un tercer factor a los dos expuestos anteriormente, y es 3) la aparición de la Covid-19 como una nueva enfermedad que aprovecha las aglomeraciones urbanas para su propagación, ya que es una enfermedad causada por coronavirus, como el síndrome respiratorio agudo grave (SRAG) y el síndrome respiratorio del Oriente Medio (SROM). El virus, por lo tanto, se propaga rápidamente y los brotes pueden crecer a un ritmo exponencial, lo que ha transformado la vida cotidiana en las ciudades y sus pautas de convivencia. A partir de lo anterior, un modelo de ciudad basado en el uso de las TIC para la gestión urbana se vuelve pertinente frente a las medidas o estrategias que se han diseñado para contender con la Covid-19 en las ciudades. Por ejemplo, quizá la lección más importante de la respuesta mundial para frenar con éxito la transmisión y proteger a los sistemas sanitarios es diagnosticar con precisión todos los casos de Covid-19, aislarlos y atenderlos de forma efectiva, incluidos los casos leves o moderados de la enfermedad: este tipo de diagnósticos rápidos y precisos pueden apoyarse de las TIC en el marco de una gestión urbana. A medida que la transmisión de Covid-19 ha avanzado a nivel mundial, el principal objetivo de muchas ciudades ha sido la identificación, realización de pruebas y tratamientos rápidos de los pacientes contagiados y la protección de las personas con un nivel de riesgo elevado como, por ejemplo, los adultos mayores o personas con comorbilidades. Sin embargo, además de las medidas sanitarias, se han utilizado otras estrategias que consisten en el lavado de manos frecuente, distanciamiento físico, uso de mascarillas y evitar la aglomeración de personas (confinamientos) para detener la propagación del virus. Con apoyo de las estrategias anteriormente mencionadas, los gobiernos de las ciudades se han preocupado por evitar que los casos se conviertan en grupos y que los grupos se conviertan en brotes explosivos, por ello, algunas ciudades han ampliado sus capacidades de gestión urbana de una manera acelerada para poder realizar pruebas y diagnosticar, aislar, rastrear a los contactos y aplicar medidas de cuarentena. Pero, para llevar a cabo estas medidas, es muy importante que la mayoría de la población urbana participe activamente en las respuestas ya que, después de dos años de pandemia, podemos concluir que la Covid-19 amenaza la vida humana, los medios de vida y el modo de vida de todas las personas en todas las sociedades. Por lo anterior, es muy importante que las ciudades se cuestionen sobre sus modelos de funcionamiento, si pueden adaptarse a las nuevas circunstancias que un contexto de pandemia determina, por ello, los principios fundamentales deben ser la rapidez, la escala y la igualdad. Rapidez, porque la naturaleza explosiva del virus significa que cada día que perdamos en implementar capacidades y conductas de respuesta efectivas cuesta vidas; escala, porque todas las personas en la sociedad tienen un papel que desempeñar en la creación de las capacidades necesarias para controlar esta pandemia; e igualdad, porque todos estamos en riesgo hasta que el virus esté controlado en todo el mundo y los recursos colectivos deben dirigirse a donde exista el mayor riesgo. Por lo anterior, el objetivo 11 de la Agenda 2030 cobra mayor importancia en este momento, al buscar: “Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”, y cumplir con las siguientes metas: a) “Asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles y mejorar los barrios marginales […]”; b) “Reducir significativamente el número de muertes causadas por los desastres, incluidos los relacionados con el agua […]”, y; c) Aumentar considerablemente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan e implementan políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos, la mitigación del cambio climático, la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres; así como desarrollar y poner en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles, entre otras metas presentes en este objetivo (ONU, 2020). A partir de lo anterior, el modelo de gestión urbana de la ciudad inteligente parece ser cada vez más pertinente para el análisis de los problemas urbanos, además, puede ser utilizado como un modelo de gestión urbana frente a los retos que imponen las ciudades en la actualidad y en un futuro cercano, por ejemplo, riesgos y catástrofes. Según ONU-Hábitat, “la ciudad es el hogar de la prosperidad. Es donde los seres humanos satisfacen sus necesidades básicas y tiene acceso a bienes públicos esenciales: también es el lugar donde las ambiciones, aspiraciones y otros aspectos materiales de la vida se realizan” (ONU-Habitat, 2015). Por ello, en este trabajo se busca responder a las siguientes preguntas:

Para finalizar, en este trabajo se mencionarán algunas de las condiciones de su implementación en ciudades latinoamericanas a partir del análisis del IESE Cities in Motion (ICIM)

2020, presentando algunos enfoques críticos sobre el concepto de ciudad inteligente y cómo en los últimos años se le ha incorporado algunos elementos progresistas al concepto de CI, para mejorar su aceptación y adaptabilidad en contexto de pandemia.

EL CONCEPTO DE CIUDAD INTELIGENTE

Las primeras ciudades que incursionaron en el uso de TIC para mejorar la gestión de sus recursos y servicios se localizaban en Europa. Se puede decir que la primera ciudad inteligente europea fue la ciudad de Southampton, ubicada al sur de Inglaterra y conocida como la ciudad del Titanic. En Southampton, según Matus y Ramírez, es la primera vez que se integraron “múltiples servicios en una sola arquitectura, tras desarrollar un software y un portal capaz de soportar aplicaciones de tarjetas inteligentes para el transporte público, la recreación, y el tiempo libre. Dicha innovación fue promovida por la alianza entre el gobierno, la industria y las universidades” (2016:15). Sin embargo, antes del desarrollo de la idea de ciudades inteligentes, existieron las ciudades digitales, como lo menciona Michael Batty en su artículo “La ciudad computable” (1997), desde la década de 1950, las computadoras eran utilizadas para resguardar y procesar datos de las urbes, principalmente, debido al desarrollo de los sistemas de información para el procesamiento de datos, las ciudades digitales comenzaron a tener auge. De acuerdo con Lemos, las ciudades digitales se definen a partir de cuatro dimensiones relacionadas con el uso de las TIC:

“La primera se basa en programas de orden gubernamental, privados o de la sociedad civil, en el

que se desenvuelven en un sitio en específico: ‘ciudad digital es aquí un portal de información

general y servicios, comunidades virtuales y representaci política sobre una determinada área

urbana’ (Lemos, 2008: 27). La segunda categoría se refiere a aquellas ciudades que a partir de la

implementaci de ‘interfaces entre el espacio electrico y el espacio físico a través del ofrecimiento de telepuertos, telecentros, quioscos multimedia y áreas de acceso y de servicio’ (Lemos,

2008: 27). La ciudad digital del tercer tipo se refiere a la modelación en 3D a partir de sistemas de información espacial y, la cuarta, se identifica con aquellos proyectos que no representan un

espacio urbano real, tal es el caso del famoso juego virtual ‘second life’ (Lemos, 2008: 27).” (Matus y Ramírez, 2016:11)

Si bien las ciudades computables o digitales son los antecedentes de las ciudades inteligentes, el término ciudad inteligente o smart city comenzó a ser abordado desde la década de los noventa del siglo XX, vinculando el término inteligente al funcionamiento de los mecanismos del espacio urbano a través del uso de TIC con el propósito de administrar de manera eficiente aspectos como el uso de energía, vialidades, transporte, servicios públicos, gobierno e infraestructura urbana. En la conferencia de Hábitat III celebrada en Quito, Ecuador, en 2016, se hizo referencia por primera vez a las ciudades inteligentes vinculando este enfoque con una combinación de esfuerzos ingeniosos para mejorar la calidad de vida de habitantes de una ciudad. No existe hasta el momento un concepto o modelo unificado de ciudad inteligente debido a la gran diversidad de definiciones, en parte, como consecuencia de la novedad del concepto y su dificultad de instrumentación efectiva. Encontramos diferentes prácticas implementadas y en proceso de modelos que se denominan ciudades inteligentes bajo características e indicadores diversos, teniendo como constantes el uso de las TIC, el desarrollo económico y la mejora del nivel de vida, de lo cual han dado cuenta autores como Wei Choo (1997), Batty (1997), Hall (2000), Komninos (2002), Matus y Ramírez (2006), Giffinger (2007), Caragliu, Del Bo y Nijkamp (2007), Hollands (2008), Achaerandio, Gallotti, Curto, Bigliani y Maldonado (2011), Sáenz (2011), Ares y Fernández (2012), Ryszard y Hernández (2020 y 2021), destacando asociaciones entre el gobierno, las empresas privadas y académicos para el desarrollo de algunas actividades. En el Cuadro 1 se presentan algunas definiciones de ciudad inteligente.

Cuadro 1. Definiciones de Ciudad Inteligente

Autor/Año Definición

La ciudad inteligente requiere la contribución de diversos grupos de personas, y no puede simplemente etiquetarse como inteligente mediante la Robert G. Hollands (2008) adopción de una sofisticada infraestructura de TIC o mediante la creación de sitios web auto-promocionales.

Una ciudad es inteligente cuando, a través de la gobernanza participati-Nam y Pardo (2011) va, invierte en capital humano/social y en infraestructura tecnológica para conseguir un crecimiento sostenible y mejorar la calidad de vida.

Una ciudad donde las TIC se fusionan con las infraestructuras tradicionales, coordinadas e integradas, utilizando las TIC para buscar mejorar

Michael Batty. (1997) el funcionamiento de las ciudades, la eficiencia, la competitividad y proporcionar nuevas formas de abordar los problemas de pobreza, privación social y medio ambiente deficiente.

Territorios con una gran capacidad de aprender e innovar, que está construida en la creatividad de su población, sus instituciones de creación deKomninos (2002) conocimiento, y su infraestructura digital para comunicación y administración del conocimiento”

Autor/Año Definición

cumplan con las expectativas y necesidades de la población. Además, este

concepto ha demostrado ser fundamental para aumentar la eficiencia de

los centros urbanos y para mejorar la gestión de recursos por medio de

procesos cada vez más participativos.

Son ciudades en las en el que se aprovechen las oportunidades de la digi

talización, las energías y las tecnologías no contaminantes, así como las

Nueva Agenda Urbana tecnologías de transporte innovadoras, de manera que los habitantes dis

(ONU, 2017) pongan de opciones para tomar decisiones más inocuas para el medio am

biente e impulsar el crecimiento económico sostenible y que las ciudades

puedan mejorar su prestación de servicios.

Son aquellas ciudades con una infraestructura económica, institucional,

Temas Habitat III, 21 Ciu-social y física inteligentes , que aseguran la centralización de sus ciudada

dades Inteligentes, Con-nos en un ambiente sostenible; se refieren a características clave definidas

ferencia de las Naciones por distintos factores (p. ej. economía inteligente, movilidad inteligente,

Unidas Sobre la Vivienda y personas inteligentes, ambiente inteligente, vivienda inteligente, Gobierno

Desarrollo Urbano Sosteni-inteligente); y se enfocan en el uso estratégico de la nueva tecnología y los

ble, 2016 acercamientos innovadores para mejorar la eficiencia y competitividad de

las ciudades.

Fuente: Elaboraci propia con datos de Hall (2000), Hollands (2008), Del Bo y Nijkamp (2011), Nam y Pardo (2011), Achaerandio et al. (2011), Batty (1997), Ares y Cid (2012), Komninos (2002), BID (2016) y ONU (2017).

Con respecto a las aproximaciones conceptuales mencionadas en el Cuadro 1, se puede observar que existe una diversidad de enfoques sobre la idea de ciudad inteligente. Sin embargo, dichos conceptos presentan elementos en común, que parten de la manera como deben ser utilizadas las TIC para mejorar la calidad de vida de los habitantes de una ciudad: los servicios públicos, el manejo de los recursos ambientales, la sostenibilidad o sustentabilidad, la inclusión social, la economía, entre otras características, como la participación social, el capital social y la gobernanza, bondades que se pretenden alcanzar bajo la instauración de un modelo de ciudad inteligente. El concepto de ciudades inteligentes fue acuñado por diversos actores e instituciones que con el propósito de mejorar el ambiente urbano consideraron pertinente desarrollar una iniciativa de base tecnológica. Este impulso, realizado principalmente por académicos, administraciones públicas y empresas tecnológicas se dio a finales del siglo XX;sin embargo, su instrumentación ha presentado dificultades, ya que la creación de una Ciudad Inteligente supone no sólo la mejora de servicios urbanos y la reducción de costos a partir del usos de las TIC, sino además implica el compromiso de los ciudadanos que habitan dichas ciudades, quienes se verán beneficiados con la optimización de los servicios urbanos, siempre y cuando sean capaces de desarrollar habilidades tecnológicas y de acceder a las TIC, lo cual se ha convertido en una reto decisivo para el desarrollo de la ciudades inteligentes en la región de América Latina. En los últimos años, las ciudades inteligentes se basan en tres pilares: “1) instrumentación,

2) interconexión, e 3) inteligencia en el procesamiento de datos” (Sáenz, 2011). Sin embargo, una visión humanista del concepto de Ciudad Inteligente es la que propone Domingo Sáenz, el cual explica que:

“la inteligencia de una ciudad se sustenta en tres conceptos similares a los que necesita el ser

humano para definirse como tal:

1. Lo primero que necesita una ciudad para ser inteligente es sentir –instrumentaci—. Al igual que los seres humanos vemos, oímos o tocamos, la ciudad necesita sensores que sean capaces de recoger el máximo de informaci de lo que está sucediendo en sus ca

lles, edificios, etc. (Sáenz, 2011:101)

finalmente actué de la mejor manera posible para solucionar o minimizar el impacto de

los problemas?” (Sáenz, 2011:104).

Por consecuencia, podemos llegar a la conclusión de que la Ciudad Inteligente es algo más que la ciudad digital: son aquellas ciudades que, además de tener la infraestructura de las TIC, las han aplicado y las han aprovechado para subir a otro nivel y mejorar sus funciones urbanas. Sin embargo, pensar en Ciudades Inteligentes sin tomar en cuenta su aspecto urbano, social y medioambiental lleva a perder el objetivo final del desarrollo de las ciudades: mejorar la calidad de vida de las personas. Por lo tanto, para que una ciudad sea considerada inteligente debe incorporar aspectos relacionados con el mejoramiento de su gobernanza, de su planificación e infraestructura, el desarrollo de un gobierno abierto y la instrumentación de políticas públicas, de tal manera que estos se reflejen en su capital humano y social. En conclusión, la Ciudad Inteligente es aquella que coloca a las personas en el centro del desarrollo, incorpora las TIC en la gestión urbana y usa estos elementos como herramientas para estimular la formación de un gobierno eficiente que incluya procesos de planificación colaborativa y participación ciudadana en el diseño e implementación de políticas públicas. Al promover un desarrollo integrado y sostenible, las Ciudades Inteligentes se tornan más innovadoras, competitivas, atractivas y resilientes, mejorando así la calidad de vida de sus habitantes. Si bien esta definición es muy amplia, en este trabajo presentaremos el modelo de la Ciudad Inteligente 3–Escalable, como una propuesta para los países emergentes.

DIMENSIONES NECESARIAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE UNA CIUDAD INTELIGENTE

Antes de presentar el modelo de la Ciudad Inteligente 3–Escalable, es importante comentar que no basta solamente con la instrumentación tecnológica para construir una CI: en la práctica, la ciudad inteligente es resultado de un proceso complejo que comienza con la colaboración de múltiples agentes –sector público, privado, academia y ciudadanos– en ámbitos diversos para impulsar el capital físico de la ciudad, así como su capital intelectual y social. Sin embargo, para el caso de las ciudades latinoamericanas, la arquitectura de una CI debe iniciarse sobre una base previa, constituida por algunos elementos como: un gobierno abierto e inteligente, espacios de innovación y desarrollo, gobernanza territorial, políticas públicas, capacidades institucionales de los gobiernos locales y participación de las comunidades que integran las ciudades (Ver Figura 1).

Figura 1. Dimensiones básicas para el dise de una CI.

Fuente: Elaboraci propia.

Como se puede observar en la Figura 1, las ciudades son un catalizador del desarrollo sostenible y la innovación, sin embargo, los gobiernos y la sociedad deberían de desarrollar algunos elementos claves que serán la base para el desarrollo de ciudades inteligentes. A continuación, se mencionan algunos de estos elementos: El primer elemento, el gobierno abierto, parte de la premisa de que se producirían mejores resultados al conectar a las instituciones gubernamentales con ciudadanos y organizaciones que posean distintos conocimientos. La relevancia de la información del sector público ha aumentado, por lo tanto, los datos abiertos de gobierno o también llamados open government data, se están convirtiendo en una fuente de generación de nuevos servicios y aplicaciones, útiles para poner en práctica la idea de la ciudad inteligente. De acuerdo con Alejandro Patiño, los datos abiertos de gobierno tienen el “potencial no solo de incrementar la transparencia y la rendición de cuentas, sino también de fomentar la investigación y la aplicación de las nuevas tecnologías basadas en Internet, promoviendo la innovación y mejorando la prestación de servicios públicos, con nuevas aplicaciones en áreas como el transporte, la salud y el medio ambiente, entre otras.” (Patiño, 2014:7). Por lo tanto, la perspectiva de ciudades inteligentes se encuentra estrechamente relacionada con el concepto de gobierno abierto, gobierno electrónico y apertura de datos, que se define como el “material que cualquiera puede utilizar para cualquier propósito, sin restricciones” (UNDESA, 2013:14). La apertura de datos es una estrategia que facilita la transformación de las ciudades hacia ecosistemas de innovación abiertos y sustentables, por ejemplo, “una ciudad inteligente no es un concepto estático sino un escenario futuro, en que los ciudadanos empoderados mediante la tecnología colaboran en configurar el desarrollo urbano.” (Patiño, 2014:14) El tercer elemento es el enfoque de gobernanza, el cual es un mecanismo que se ajusta a las condiciones actuales que enfrentan las ciudades y sobre todo en un contexto de pandemia, según Aguilar:

“los efectos de «destrucci creadora» (J. A. Schumpeter) que provocan la economía global, la nueva economía y la conectividad informativa, los cambios que experimentan las sociedades nacionales debido a los vientos de libertad que han traído a sus vidas la democratizaci, el libre mercado y la apertura cultural, y la persistencia de circunstancias nacionales internas urgidas de desarrollo, seguridad e integraci social, hacen absolutamente necesaria la acci de una instancia de conducci social” (Aguilar, 2011:39).

En este sentido, el gobierno de las ciudades difícilmente podrá tener éxito si continúa usando los anquilosados modos de intervención dirigista gubernamental, por lo tanto, hay que apuntar hacia un nuevo formato e instrumental gubernamental que permita a la sociedad colaborar y dar sentido de dirección a las acciones de gobierno. De acuerdo con Ziccardi, “la participación ciudadana, es necesaria tanto para movilizar y legitimar la acción de los gobiernos, como para inspirar soluciones creativas y viables” (Ziccardi, 2020:43). A partir de lo anterior, se puede decir que la gobernanza ha evolucionado del ámbito de la economía institucional, la regulación y el “buen gobierno” con un énfasis normativo a lo empírico. Actualmente, la gobernanza se encarga del estudio de “los mecanismos y circunstancias que facilitan el ingreso de actores no gubernamentales en las comunidades de política pública, y las implicaciones que esto tiene en nuestras concepciones de gobierno y bien común” (Porras, 2007:165). Como nos podemos dar cuenta, pocos términos tanto en el plano de las ciencias sociales y de la práctica gubernamental son tan populares e indiscriminadamente utilizados como el de gobernanza (Porras, 2012). El surgimiento del término está vinculado a la crisis de eficiencia del gobierno, su falta de legitimidad y de confianza por parte de los ciudadanos. En este sentido, la búsqueda de nuevas formas más eficientes de gestionar las políticas públicas, previendo sus efectos y evaluando sus impactos territoriales han hecho de la gobernanza una nueva forma de gobierno del territorio, “una especie de tercera vía ante las demostradas limitaciones tanto de los tradicionales métodos burocráticos como de los nuevos modelos empresariales aplicados a la nueva gestión pública. Se trata, por tanto, de un concepto puente […]” (Farinós y González, 2008:1). Por lo anterior, la gobernanza implica reconocer que lo público es el conjunto de las interdependencias e interacciones que existen en un territorio, promueve una ciudadanía consciente de su papel y activa en su tarea de conseguir una mejor calidad de vida, requiere de una buena administración y de un funcionariado motivado, respetuoso con los valores de lo público y cualificado, así como de instituciones fuertes que refuercen los valores de la ciudadanía. Para la gobernanza, los funcionarios públicos deben reconocer que gestionan instituciones y no empresas y que, más allá de producir servicios, la finalidad central de sus tareas es generar institucionalidad democrática. Por ello, desde este enfoque es muy importante dirigir las acciones de gobierno a objetivos de ciudadanía, los fondos públicos deben actuar como catalizadores para el involucramiento ciudadano, por lo tanto, la gobernanza está basada en la gestión relacional. A partir de lo anterior, la gobernanza territorial se entiende como una práctica o proceso de organización de las múltiples relaciones que caracterizan las interacciones entre actores e intereses diversos presentes en el territorio. De acuerdo con Farinós, “el resultado de esta

organización es la elaboración de una visión territorial compartida, sustentada en la identificación y

valorizaci del capital territorial, necesaria para conseguir la cohesi territorial sostenible en los diferentes niveles, desde lo local hasta lo supranacional. Dicho de otro modo, la gobernanza territorial es una precondici para la cohesi territorial, mediante la participaci de los distintos actores (plicos, privados, tercer sector...) que operan a las diferentes escalas” (2008:15).

Por lo tanto, el reto principal para una buena gobernanza territorial sería generar las condiciones favorables para poder desarrollar acciones territoriales conjuntas que permitan conseguir objetivos en común. Por último, la gobernanza territorial es una de las dimensiones claves para implementar la idea de la ciudad inteligente en el futuro. El último elemento que le pueden dar coherencia a la idea de la CI es el de las políticas públicas, dirigidas y articuladas entre ellas para la implementación del modelo de ciudad inteligente, por ejemplo: políticas públicas de conectividad para el desarrollo integral territorial, para la prevención de los desastres naturales, para el combate a la delincuencia, para el mejoramiento de la movilidad, para la atención de las emergencias sanitarias, entre otras. A partir de lo anterior, las políticas públicas pueden ser entendidas como cursos de acción que, a partir de un conjunto de operaciones intelectuales o ciclos, tienen como propósito mejorar el proceso decisorio para resolver problemas públicos que previamente fueron definidos en un contexto de conflicto y de relaciones de poder y que requieren ser atendidos a partir de la construcción y la elección de alternativas de acción que, posteriormente, deberán ser puestas en marcha y deberán ser evaluadas por un conjunto de organizaciones públicas y/o actores de distintos tipos y niveles por medio de los planes de implementación. En este punto, se puede decir que después de tres décadas de “gobernar por políticas”, pasamos de definir políticas en un contexto de crisis, a la búsqueda de la eficacia social en un contexto democrático y lleno de incertidumbre. En este sentido, desde el nacimiento de la disciplina de las políticas públicas, ésta ha buscado “preservar y fortalecer los dos fundamentos distintivos de la acción directiva del gobierno, su institucionalidad o carácter público y su eficacia en la solución de los problemas sociales” (Aguilar, 2012:52). Con respecto a este último punto, se pude argumentar que la solución de los problemas públicos es el talón de Aquiles moderno de las políticas públicas, por varias razones. Primero, las sociedades cada vez están más informadas, por lo tanto, son más participativas y buscan intervenir en las decisiones públicas con el propósito de que éstas les produzcan mayores beneficios sociales, por lo tanto, ante “la cuestión acerca de la competencia y eficacia directiva gubernamental” (Aguilar, 2012:52), se han convertido en elementos esenciales entre los ciudadanos y las disciplinas que estudian al gobierno. Segundo, las nuevas características que definen a las sociedades contemporáneas y las transformaciones económicas han hecho que los problemas públicos y sus soluciones sean más complejas, poniendo en evidencia la capacidad de respuesta de los gobiernos. En este sentido, la disciplina de las políticas públicas se centra en el aseguramiento de la efectividad directiva del gobierno y, particularmente, “en el proceso de elaboración de las decisiones directivas” (Aguilar, 2019). Tercero, un “gobierno por políticas” exige la vinculación de las decisiones y acciones con diversos actores con el propósito de ser eficaces en la solución de problemas públicos, es decir, la política pública es parte de un proceso específico de gobernar, es decir, “acción e instrumento de gobernar del gobierno” (Aguilar, 2019). A partir de lo anterior, se puede decir que el siglo XXI estará determinado por la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos legítimos, donde los gobiernos contemporáneos deben asegurar la existencia de tres elementos: 1) el análisis de las políticas públicas basado en información, conocimiento y cálculo, es decir, decisiones de gobierno efectivas en la medida en que se sustentan en conocimiento causal probado; 2) la digitalización del gobierno y la administración pública a través del gobierno electrónico, abierto e inteligente, y; 3) la nueva gobernanza pública entre el gobierno y las organizaciones económicas y sociales de manera asociada y en red. La conclusión de este apartado es que el funcionamiento sistémico de todas estas dimensiones contribuirá a la meta final del desarrollo territorial sostenible y el establecimiento de una ciudad inteligente.

EL MODELO DE LA “CIUDAD INTELIGENTE 3 - ESCALABLE” EN PAÍSES EMERGENTES

La propuesta de modelo de la ciudad inteligente para países emergentes que se presenta en este texto se basa en el supuesto de que las condiciones económicas, políticos, sociales y culturales en estos países son diferentes a las condiciones de los países desarrollados, especialmente a la de los países europeos que presentan múltiples ejemplos del avance en la implementación de la idea de Ciudad Inteligente 2, como la aplicación de las tecnologías de información para mejorar el funcionamiento urbano, además, del desarrollo de seis dimensiones “inteligentes”: smart economy, smart mobility, smart environment, smart people, smart living, smart governance.

Por lo tanto, hay que revisar en la literatura cuáles son las experiencias en la implementación o por lo menos cuáles son las etapas que se prevé de esta implementación. A partir de lo anterior, el cómo llegar a la ciudad inteligente será un proceso que nunca debe ser pensado como inmediato y de corto plazo. El proceso hacía una ciudad inteligente, debe ser siempre pensando en etapas a largo plazo y de preferencia escalable. Este modelo sería la propuesta para llegar a una ciudad inteligente en los países emergentes, que llamaremos Modelo 3 Ciudad Inteligente–Escalable, y en cada etapa participan diferentes actores y se pueden observar diferentes niveles de involucramiento de la ciudadanía y las redes sociales.

Figura 2. Modelo de la Ciudad Inteligente (CI) 3 - Escalable para los países emergentes

Fuente: Elaboraci propia con datos de Alvarado Lez (2017), Sikora-Fernández (2017), Stawasz y Sikora-Fernández (2015) y Colado García et. al. (2014).

CONDICIONES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA IDEA DE CI EN TRES CIUDADES LATINOAMERICANAS

Actualmente, las ciudades pueden crear entornos favorables que determinan la competitividad de las empresas o de los propios agentes sociales, por lo que, en nuestra región latinoamericana, se consideran como un espacio económico, social y político importante. Por ello, estudiar las ciudades y su evolución es muy importante, sobre todo cuando según la Organización de las Naciones Unidas (ONU) señala que “por primera vez en la historia, más de la mitad de la población del planeta (54.6% o 3.600 millones de personas) vive en ciudades. Además, según este estudio, para 2050 el 70% de la población mundial (más de 6,000 millones) vivirá en ciudades, 64.1% de las personas que habitan en los países en desarrollo y 85.9% de los habitantes de los países desarrollados.” (ONU, 2020) En particular, la región de América Latina y el Caribe (ALC) es la segunda más importante a nivel mundial, con 80% de habitantes en zonas urbanas.3 Por lo anterior, las ciudades latinoamericanas juegan un papel muy importante en el desarrollo de la región, pues estas buscan promover “un entorno social, tecnológico, ambiental e institucional propicio para el mejor desempeño de las actividades económicas y del bienestar social (Cabrero, Orihuela y Ziccardi, 2013: 37). En resumen, en los últimos años se están produciendo dos fenómenos importantes en la historia de la humanidad: por un lado, la aceleración de la urbanización a nivel mundial y, por otro lado, una revolución digital y tecnológica. Estos dos fenómenos están produciendo un cambio significativo en las ciudades, de tal manera que estas comienzan a entenderse como sistemas complejos con conexiones entre sus diferentes ambientes e individuos. Con base en lo anterior, magnitud y complejidad son los dos atributos esenciales de una ciudad contemporánea: desde el lenguaje formal, la ciudad puede entenderse como “una agrupación de personas en un espacio físico continuo, en donde históricamente se han manifestado las realidades sociales, económicas y demográficas” (CONAPO, 2018:11). Este concepto alude principalmente al componente físico-territorial, sin embargo, la ciudad es un espacio ordenado de usos y flujos, de relaciones y transacciones, y posee una multidimensionalidad en tres niveles: tecnológico, material, y sobre esas dos, la de políticas (policy). Por ello, cada vez es más importantes la planificación urbana, el desarrollo de mecanismos de toma de decisiones dinámicos que consideren el crecimiento y la inclusión de procesos de participación ciudadana, es decir, políticas públicas en un contexto de gobernanza, lo que implica el rediseño de las estructuras de gobierno y la implementación de procesos de comunicación y participación de los diferentes actores que interviene en la gestión pública de las ciudades. En este sentido, lo expuesto más arriba explica la necesidad de transformar las ciudades tradicionales en Smart Cities o Ciudades Inteligentes, esta idea es una demanda y una oportunidad para gobiernos y ciudadanos de la región de América Latina y el Caribe (ALC), y, cada vez, es más viable en la medida que se desarrolla la tecnología digital, móviles y el internet. No olvidemos que la idea de la Ciudad Inteligente puede ser muy útil, no solo como modelo de ciudad frente a las consecuencias causadas por la Covid-19, sino en un escenario postpandemia. Recordemos que la Covid-19 está amenazando ciudades y comunidades de todo el mundo de una manera sin precedentes, impactando no solo la salud pública sino también la economía y el tejido social. Desde que comenzó el brote en Wuhan, China, en diciembre de 2019, los casos globales confirmados de Covid-19 han superado el millón de casos; por ejemplo, el 6 abril de 2021 se registraron 132,273,299 millones de casos confirmados en el mundo y 2,870,797 personas fallecidas. En la Ciudad de México, se registraron 613,058 casos confirmados y 30,741 casos de personas fallecidas; en Buenos Aires, Argentina, se registraron 1,016,493 casos confirmados y 28,574 casos de personas fallecidas; mientras que, en Santiago de Chile, se registraron 433,899 casos confirmados y 13,033 casos de personas fallecidas, de acuerdo con datos de Wikipedia, JHU CSSE COVID- 19 Data (Google Noticias, 2021). Como sabemos, la tasa de transmisión de la Covid-19 es mucho más alta en comparación con otras epidemias anteriores como el SARS, el Ébola y el MERS, lo que representa un desafío mayor para las áreas urbanas densas del mundo, especialmente aquellas con

3 Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, División de Población (2014). World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, Highlights (ST/ESA/SER.A/352).

infraestructura y servicios deficientes. Además de su impacto en la salud pública, la epidemia de Covid-19 está generando impactos económicos multifacéticos y probablemente prolongados, que van desde cadenas de suministro globales interrumpidas hasta pequeñas empresas en bancarrota, con importantes pérdidas de empleo e impactos en los medios de vida de las personas en todas partes, y especialmente de los trabajadores del sector informal y aquellos con ingresos irregulares y trabajos inestables que tienen menos redes de seguridad para superar esta crisis. Las ciudades con densidades y niveles de desarrollo económico similares se han comportado de manera muy diferente en su capacidad para contener la Covid-19, sin embargo, dicha capacidad estará determinada por la prestación de servicios y los sistemas de infraestructura existentes y su inversión en la reducción de riesgos y la preparación para hacer frente a los desastres, lo cual dependerá de la eficacia de sus sistemas de gobernanza urbana. Si bien se ha comentado en este trabajo que la densidad poblacional de las ciudades puede ser una variable que aumente la velocidad de transmisión de la Covid-19, en realidad, la fuerza y la duración de los impactos de la Covid-19 en las ciudades no están totalmente determinadas por la densidad poblacional, sino también por la capacidad y preparación local para hacer frente a tales crisis; la infraestructura y los sistemas de prestación de servicios; y el nivel de responsabilidades y recursos funcionales a la disposición de los gobiernos de las ciudades. Por ejemplo, muchas ciudades de países en desarrollo, con capacidad limitada, sin la respuesta adecuada a la emergencia y la preparación necesarias, probablemente serán puntos críticos de contaminación y contagio. La falta de servicios e infraestructura básicos, especialmente para la higiene (agua, saneamiento y recolección de desechos) y la salud, acelera las tasas de infección y agrava las dificultades para responder a la enfermedad. Por lo anterior, los gobiernos de las ciudades se encuentran en la primera línea de la lucha contra la epidemia de Covid-19, junto con las autoridades nacionales de salud pública. Los gobiernos, por lo tanto, tienen grandes responsabilidades en la realización de: a) acciones de emergencia en toda la ciudad para prevenir la transmisión viral y atender a los afectados; b) apoyo de emergencia focalizado a las personas más vulnerables desde una perspectiva de salud y medios de vida; y c) esfuerzos de recuperación mediante la implementación de programas de recuperación económica e inversiones dirigidas a empresas, comunidades y medios de vida. En conclusión, los nuevos modelos de ciudades tendrán que innovar en los siguientes aspectos, a corto plazo: a) la primera respuesta; b) transporte y movilidad; c) servicios de salud; d) notificación a la ciudadanía y; e) investigación médica. Mientras que, a largo plazo, las ciudades tendrán que ser inclusivas, sostenibles e inteligentes. A continuación, por medio de los resultados del Índice IESE Cities in Motion (ICIM) 2020, analizaremos las condiciones de la Ciudad de México para la implementación de la idea de Ciudad Inteligente en la actualidad. El ICIM es un indicador que pretende ayudar a los ciudadanos y a los gobiernos a comprender el desempeño de nueve dimensiones fundamentales para una ciudad: 1) capital humano, 2) cohesión social, 3) economía, 4) gobernanza, 5) medioambiente, 6) movilidad y transporte, 7) planificación urbana, 8) proyección internacional y 9) tecnología. El ICIM analiza 174 ciudades de todo el mundo, 79 capitales y 80 países, a partir de 101 indicadores, y establece un ranking de ciudades. Cada dimensión del ICIM se mide a partir de un conjunto de indicadores, que a continuación se mencionan:

o de masificación de las TIC: cobertura 3G, índice de innovación, internet, internet banking, videollamadas a través de internet, ratio de penetración de teléfonos móviles, ordenadores/PC, redes sociales, telefonía móvil, velocidad de internet, web index, wifi hotspots, entre otros.

En el caso de las ciudades más importantes en América Latina, Santiago y Buenos Aires encabezan el ranking en la región, ocupando el 1° y el 2° lugar respectivamente (ver Cuadro 2). A lo largo de los años, el liderazgo de esta región se reparte entre estas dos ciudades: para la edición 2020 del ICIM, Santiago (Chile) superó a Buenos Aires (Argentina) y forma parte del top 30 de la dimensión medioambiente. Por su parte, la capital argentina se encuentra en el top 30 de planificación urbana y medioambiente, pero su evolución en la dimensión economía la sitúa muy por debajo de Santiago ocupando el último lugar entre las ciudades comparadas. La Ciudad de México (México), ocupa el sexto lugar y el sitio 130 en el ranking de Cities in Motion.

Cuadro 2. Ranking ICIM por dimensiones

ICIM Dimensiones

Fuente: Elaboraci propia con datos del Índice IESE Cities in Motion (ICIM) 2020. https://citiesinmotion.iese.edu/indicecim/.

A partir de los datos del Cuadro 2, se puede observar que la mayor parte de las urbes latinoamericanas no se sitúan en las primeras 100 posiciones del ranking general, a excepción de Santiago (68) y Buenos Aires (90). América Latina es una de las regiones con mayor concentración urbana del planeta, por lo que los retos a los que se enfrentan estas ciudades son cada vez más globales y existen problemáticas comunes a todas ellas. Continuando con nuestro análisis, si observamos el caso de la Ciudad de México de manera específica, podemos encontrar datos interesantes que hacen que esta ciudad presente algunas condiciones para instrumentar en el mediano o largo plazo de la idea de Ciudad Inteligente.

CIUDAD DE MÉXICO (MÉXICO)

La ciudad de México (130) se ubica en el sexto sitio del ICIM con respecto a otras ciudades de Latinoamérica, sin embargo, ya se encuentra fuera del top 100 del ranking general y en color naranja.

Gráfica 1. Ciudad de México (México), ICIM 2020.

Fuente: Elaboraci propia con datos del ICIM, 2020.

Como se puede observar en la Grafica 1, la Ciudad de México presenta datos irregulares debido a que los resultados del ICIM comienzan a ser deficitarios por la ponderación de las dimensiones en el análisis general del índice, debido a que ocupa el noveno lugar en cohesión social (142), quinto lugar en economía (127), quinto lugar en gobernanza (92), último lugar en medioambiente (168) y octavo lugar en tecnología (153). Sin embargo, ocupó el segundo lugar en la dimensión de capital humano (67), tercer lugar en movilidad (66), cuarto lugar en planeación urbana (63) y cuarto lugar en proyección internacional (72). Estas últimas dimensiones son muy importantes para la implementación de una ciudad inteligente, por ello, la Ciudad de México, de acuerdo con el ICIM 2020, tiene condiciones suficientes para implementar la idea de Ciudad Inteligente ya que, en cinco de nueve dimensiones, se encuentra dentro del top 100 del ranking general; sin embargo, es importante que se desarrollen acciones que promuevan las condiciones para implementar una ciudad inteligente en aspectos como: cohesión social, economía, gobernanza y tecnología.

CONCLUSIONES

En este trabajo se llegó a la conclusión de que el concepto de ciudad inteligente (CI) presenta una gran diversidad de definiciones, como consecuencia de su novedad y de su dificultad de aplicación efectiva. En una perspectiva general, la mayor parte de los conceptos sobre ciudad inteligente hacen referencia a modelos de ciudad en busca de la sustentabilidad, sin embargo, estos deben ser sometidos a análisis teóricos y empíricos para verificar si sus transformaciones y adaptaciones cumplen con aspectos verificables respecto a indicadores de sustentabilidad. En este mismo sentido, algunos de los autores que se mencionaron en este trabajo resaltan la idea de que una ciudad inteligente debe ayudar a mejorar la calidad de vida proyectando un desarrollo económico, social y ambiental a la vez. En este punto, es pertinente mencionar que existen posiciones críticas respecto al concepto de ciudad inteligente, por ejemplo, Ares y Cid argumentan que uno de los problemas centrales de las ciudades inteligentes “es que muchos de sus principios no son replicables. En primer lugar, porque parten de la construcción de una nueva ciudad repleta de tecnologías de nuevos sistemas desde cero, pero olvidan lo que ya existe o está desplegado, y la conveniencia de complementarlo y evolucionarlo” (2012:186). Además, estos mismos autores argumentan que “el concepto de ciudades inteligentes lleva implícito el modelo convencional (de arriba-abajo o burocrático) de gestión urbana basada en la planificación en manos de expertos y políticos, y están constituidos por proyectos que muchas veces no convencen respecto al valor añadido de los servicios que aportarán a los ciudadanos la incorporación de tecnologías Smart” (Ares y Cid, 2012:186). Incluso, surge la preocupación —con razón— de que esta visión de arriba hacia abajo (topdown) termine por ampliar el control de la ciudadanía, surgiendo problemas importantes como el de la privacidad o la protección de datos personales. A partir de lo anterior, Hollans (2008) propone una perspectiva de ciudad inteligente progresiva e inclusiva, a partir de los siguientes puntos:

El concepto de CI se ha utilizado más como una marca y menos como una serie de políticas públicas articuladas, por ello, no basta solamente con la instrumentación tecnológica para construir una CI: en la práctica, la ciudad inteligente es resultado de un proceso complejo que comienza con la colaboración de múltiples agentes –sector público, privado, academia y ciudadanos– en ámbitos diversos para impulsar el capital físico de la ciudad, así como su capital intelectual y social. Sin embargo, la propuesta de este trabajo es que, para el caso de las ciudades latinoamericanas en un contexto de pandemia, la arquitectura de una CI debe iniciarse sobre una base previa, constituida por algunos elementos como: un gobierno abierto e inteligente, espacios de innovación y desarrollo, gobernanza territorial, políticas públicas, capacidades institucionales de los gobiernos locales y participación de las comunidades que integran las ciudades. Por último, se llegó a la conclusión de que las ciudades latinoamericanas más importantes, con algunas excepciones y en términos generales, aunque presentan condiciones generales aceptables del desarrollo de innovación en lo que se refiere al factor social e infraestructura, no son suficientes para promover la innovación, incluyendo la introducción de la idea de la ciudad inteligente. En lo que se refiere a la clasificación, las ciudades más importantes de América Latina no necesariamente son las primeras en la introducción del concepto de la ciudad inteligente. Especialmente, destaca aquí la posición de la ciudad de Río de Janeiro, que no se encuentra entre las primeros diez del ranking general. También es débil la posición de Bogotá y de Lima además de la Ciudad de México, mientras que se encuentran en muy buena posición las ciudades de Santiago, Buenos Aires y Montevideo.Todo esto significa que, en una clasificación tan compleja y multifacética como la del Índice Cities in Motion, 2020, muchas veces se encuentran en mejor posición las ciudades no tan fuertes económicamente, sin embargo, las que cumplen con algunas otras condiciones como la cohesión social, la gobernanza, la tecnología, etcétera, suelen estar por debajo, elementos que pueden resultar muy útiles para enfrentar una pandemia.

INTRODUCCIÓN

En noviembre de 2019 en Wuhan, provincia de Hubei de la República Popular China, comenzó el primer brote que se tiene registro de la enfermedad por Covid-19, que es considerada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) desde el pasado 11 de marzo de 2020 como una pandemia global de enfermedad respiratoria aguda causada por el coronavirus

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del síndrome respiratorio agudo grave 2, conocido también como SARS-CoV-2 por sus siglas en inglés (Castrol, 2020). El 27 de febrero de 2020, se detectó en México el primer caso de un paciente de COVID-19, a partir del cual el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Salud a cargo del Dr. Jorge Alcocer Varela y el Subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud, el Dr. Hugo López-Gatell Ramírez, implementaron la Jornada Nacional de Sana Distancia del 23 de marzo al 30 de mayo, una acción de carácter extraordinario en materia de salubridad, que consistió en un conjunto de restricciones temporales de las actividades laborales, sociales y educativas con la intención de disminuir las interacciones sociales para lograr el distanciamiento social a nivel nacional para disminuir los contagios. En el caso del municipio de Huixquilucan, Estado de México, durante el mes de marzo del año 2020, la contingencia sanitaria provocó la adopción de medidas de seguridad e higiene, una de las primeras acciones del gobierno municipal fue cerrar las oficinas administrativas e informar mediante las redes sociales y la página web oficial el avance de la contingencia, con la intención de cuidar la salud de sus habitantes. Este cierre provocó que la mayoría de los trámites y servicios queden inconclusos o inactivos, por lo que una acción de gobierno fue utilizar las tecnologías de la información y comunicación (TIC) para la prestación de trámites y servicios en línea que permitan dar continuidad a los que

1 Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Correo electrónico: m.lara@correo.ler.uam.mx.

2 Subdirector de Gobierno Digital del Ayuntamiento de Huixquilucan, Estado de México. Egresado de

la primera generación de la Licenciatura en Políticas Públicas, Universidad Autónoma Metropolitana,

Unidad Lerma. Correo electrónico: roberto.contreras@huixquilucan.gob.mx

no era posible realizar de manera presencial por las circunstancias. La contingencia sanitaria fue un catalizador para que la administración pública municipal de Huixquilucan 2019-2021, encabezada por el Lic. Enrique Vargas Del Villar, emprendiera acciones en materia de gobierno electrónico durante el primer semestre del año 2020 ante de la demanda de mejores servicios y el aumento en el uso de las TIC, en busca de hacer más eficiente la gestión pública a través del uso óptimo de la tecnología, con la intención de simplificar, facilitar y transparentar los trámites y servicios al ciudadano. El objetivo de este capítulo es analizar el proceso de implementación del programa “Ventanilla Digital de Trámites Notariales” como un ejemplo de innovación gubernamental frente a la pandemia del virus SARS-CoV-2, con el uso de las TIC en materia de gobierno digital municipal en Huixquilucan, con la intención de conocer los resultados iniciales a casi un año de operación para identificar áreas de oportunidad y de mejora en materia de política pública. El documento dispone de cuatro apartados. En el primer apartado se realiza una descripción del programa de “Ventanilla digital de trámites notariales”, para conocer sus objetivos, alcance y ámbito de acción gubernamental, así como actores involucrados. En el segundo apartado se analiza el proceso de implementación del programa para identificar los procesos sustantivos. En el tercer apartado se realiza una evaluación preliminar de diseño, así como un análisis de los principales resultados. Por último, con la intención de poner en perspectiva el ejercicio realizado, se cierra con algunas reflexiones finales.

EL PROGRAMA DE VENTANILLA DIGITAL DE TRÁMITES NOTARIALES

Las restricciones a las actividades sustantivas de la administración municipal por la pandemia del coronavirus SARS-CoV-2 fueron un catalizador para destinar recursos al desarrollo de una plataforma que permita la implementación de un gobierno electrónico, establecido en el “Plan de Desarrollo Municipal de Huixquilucan, Estado de México 2019-2021”, donde se identificaron dos elementos importantes. El primer elemento es el potencial que tiene el uso de las TIC3 en la población para incentivar la participación ciudadana en México, mediante la creación de espacios digitales en los que la ciudadanía puede tener una relación directa con las autoridades, además de deliberar sobre temas de interés público. El diagnóstico elaborado por el municipio detectó que la brecha digital ha disminuido en su población porque es más frecuente el uso de las TIC en los diferentes estratos sociales, donde las redes sociales son el principal medio de comunicación actual con la administración pública municipal (Huixquilucan, 2019). Lo anterior permite aumentar la velocidad con la que se transmite la información, incorporar cierta inmediatez a los fenómenos económicos, políticos y sociales, además de aprovechar la capacidad vinculatoria del internet con diferentes actores sociales atomizados y dispersos en un territorio, pero con intereses afines (Lara, 2014).

3 Las principales tecnologías de información y comunicación son: dispositivos móviles, computadoras y tabletas electrónicas, todos con acceso internet. Es importante señalar que los smartphones con acceso a internet facilitan la participación ciudadana porque permiten una interacción de manera instantánea, tomar fotos, videos, escuchar podcast, entre otras opciones.

El segundo elemento fue la visión del gobierno municipal de incorporar la idea de gobierno electrónico durante la pandemia, que consiste en hacer más eficiente la gestión pública a través del uso de la tecnología con el objetivo de simplificar, facilitar y transparentar los trámites y servicios al ciudadano. El gobierno electrónico es definido por Tijerino (2015: 2-3) como “la aplicación de las TIC en los diferentes procesos, procedimientos y acciones de la administración pública, lo que facilita espacios y accesos a la ciudadanía, que se convierten en un medio óptimo de intercambio y coordinación de información entre órdenes de gobierno, de manera vertical y horizontal”. Las cinco fases para la aplicación del gobierno electrónico son las siguientes (Cotino, 2006):

En este contexto, el Índice de Gobierno Digital Municipal (IGDM) muestra un panorama desalentador, porque los resultados indican que el 84% de los municipios con mayor población cuentan con un portal de internet oficial; el 17% tienen la capacidad institucional y técnica para realizar algún tipo de trámite transaccional; el 41.6% lleva a cabo procesos de supervisión ciudadana a obras y servicios públicos como mecanismo para fomentar la participación; y sólo el 24.7% cuenta con módulos de recepción de peticiones operando de manera funcional. Los datos anteriores muestran que al menos a nivel municipal, el gobierno digital se ha enfocado principalmente en informar las actividades que realizan las autoridades por medio de una página electrónica, pero es necesario implementar estrategias que permitan ampliar el catálogo de posibilidades para tener una mayor interacción con la ciudadanía (Tijerino, 2015). Los municipios son la base de la organización político-administrativa del Estado que tienen la relación más cercana entre el ciudadano y el gobierno, por lo que generar espacios digitales en este momento de crisis sanitaria por la Covid-19 con la implementación de las TIC en sus actividades puede desarrollar una ciudadanía más participativa y recrear la esfera pública para que se vuelva a construir un espíritu comunitario, con base en la idea de una pertenencia e identidad social a través de una comunidad virtual (de Marco, 2009). Por otro lado, cuando estas estrategias se aplican al ámbito de acción gubernamental tienen el potencial de transformar sus relaciones con los ciudadanos, las empresas y otras áreas del mismo gobierno; el gobierno electrónico tiene como propósito satisfacer las necesidades de los ciudadanos, así como contribuir al desarrollo de la sociedad, por lo que en este proceso se pueden fomentar valores de comunicación, cooperación y participación en la toma de decisiones del gobierno (Sánchez, 2014: 239).

La emergencia sanitaria frente a la pandemia por Covid-19 generó cambios drásticos en la interacción social, por lo que el gobierno federal, a través de la Secretaría de Salud, implementó durante el mes de marzo una serie de estrategias, como medida de distanciamiento físico, lo que provocó que todos los niveles de gobierno, federal, estatal y municipal adoptaran medidas de seguridad e higiene. En el municipio de Huixquilucan, una de las primeras acciones fue cerrar las oficinas administrativas e informar mediante las redes sociales y página web el avance de la contingencia, lo que ocasionó que muchos trámites y servicios queden inconclusos o inactivos, lo que permitió hacer uso de las TIC para la prestación de trámites y servicios en línea y dar continuidad a los trámites faltantes que no era posible de manera presencial. La respuesta ante esta situación fue el diseño del programa “Ventanilla Digital de Trámites Notariales”, que inició el mes de junio del año 2019 y comenzó operaciones el 30 de enero de 2020. La unidad responsable de diseñar un proyecto para contender con esta situación que afecta a la ciudadanía, a las actividades esenciales del municipio y la posibilidad de recibir recursos fue la Secretaría Técnica Municipal mediante la Subdirección de Gobierno Digital, que tiene como principal función hacer un uso responsable de las TIC para facilitar al ciudadano la gestión de trámites y servicios, permitiendo que se realicen desde la comodidad de su casa al estar disponibles 100% en línea, reduciendo los tiempos de espera con trámites y servicios digitalizados de calidad, rápidos y transparentes. La primera etapa fue elaborar un diagnóstico para identificar los trámites con mayor demanda por parte de la ciudadanía, que dio como resultado el trámite de pago de predial y pago del agua, posteriormente los trámites más solicitados fueron: los certificados de no adeudo de predial y aportación de mejoras, certificados de no adeudo de agua, certificados de clave y valor catastral, traslados de dominio y cédulas informativas de zonificación. El sustento normativo es la Ley de Gobierno Digital del Estado de México y Municipios, en su Artículo 45 Fracción IV, donde establece que los ayuntamientos deben implementar el uso de tecnologías de la información y comunicación con la finalidad de mejorar los trámites y servicios para el facilitar el acceso de las personas a la información, así como hacer más eficiente la gestión gubernamental para un mejor gobierno. En los artículos 20, 25 y 78 de la Ley en mención, también se señala que los Ayuntamientos deberán transformar sus portales informativos en transaccionales para que las personas puedan realizar, de manera ágil y sencilla, los trámites y servicios que se ofrecen en los respectivos ámbitos de competencia a través del uso de aplicaciones desarrolladas por los Ayuntamientos o terceros, alineados a la arquitectura gubernamental digital (Gobierno del Estado de México, 2016). El programa de “Ventanilla digital de trámites notariales” es un proyecto transversal que busca tener incidencia en diferentes áreas importantes de la administración pública municipal de Huixquilucan, cuyos objetivos en las diferentes áreas son los siguientes:

Gobierno digital

Mejora regulatoria

Transparencia

Presupuesto basado en resultados

• Dar cumplimiento a las metas e indicadores del Programa Operativo Anual de Gobierno Electrónico.

Plan de desarrollo municipal de Huixquilucan, Estado de México 2019-2021

• Dar cumplimiento a lo establecido en el Plan de Desarrollo Municipal y su vinculación con las metas de la agenda 2030.

Cuadro 1. Vinculaci del programa “Ventanilla de trámites digitales” con las metas de la Agenda 2030

Eje Transversal 3: Tecnología y coordinación Vinculación con las metas para el buen gobierno de la Agenda 2030

Subtema: N/A 17.8

16 Paz, justicia e instituciones

16.10

Objetivos de Desarrollo Susten-sólidas table(ODS)

CONTRIBUCIÓN A LOS ODS

1. Contribuir a eficientar la gestión

1.1 Administrar los recursos técnicos, el fun

y administración gubernamental a

cionamiento adecuado de los sistemas infor

través de la actualización de TIC

máticos, de telecomunicaciones y proponer

que contribuyan al impulso deun

Mejorar la operación y distribu

innovaciones tecnológicas.

gobierno electrónico

ción de la información brindada

a la ciudadanía y la prestación de servicios públicos electrónicos

Fuente: Elaboraci propia con base en el Plan de Desarrollo Municipal de Huixquilucan, Estado de México (2019).

La Agenda 2030 es un plan de acción a largo plazo que contempla políticas de desarrollo sociales, económicas y ambientales, que considera dimensiones específicas de las localidades con necesidad de fortalecer el Estado de Derecho para lograr comunidades seguras, garantizar una impartición de justicia y combate a la impunidad, así como proteger los derechos humanos y la paz. También, considera estrategias transversales encaminadas a la fortaleza institucional, la participación social y a la generación de alianzas que permitan llevar a cabo las acciones encaminadas a la consecución de los objetivos, que el Plan de Desarrollo del Municipio de Huixquilucan ha incorporado como marco para el diseño estratégico a largo plazo (Organización de las Naciones Unidas, 2015). En el Cuadro 1 se muestra que el enfoque de la Agenda 2030 plantea que la eficacia, calidad y buena orientación de la intervención del municipio debe ser un proceso de interacción entre actores gubernamentales y no gubernamentales para formular y aplicar políticas públicas en el marco de un conjunto determinado de reglas formales e informales que fomenten nuevas relaciones de cooperación por un fin común. En este contexto, el municipio de Huixquilucan creó la Comisión y el Consejo Municipal para el Cumplimiento de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en el año de 2018, una instancia de vinculación del Ejecutivo municipal con el sector privado, la sociedad civil y la academia, que coordina las acciones para el diseño, la ejecución y la evaluación de estrategias, políticas, programas y acciones para el cumplimiento de lo establecido en dicho documento. En el Plan de Desarrollo Municipal de Huixquilucan 2019-2021, específicamente en las tablas de las estrategias, se encuentran señalados los objetivos de desarrollo sustentable (ODS) y las metas que corresponden a cada uno de los temas y subtemas desarrollados que serán de utilidad para la constatación y profundización técnica de la vinculación de los objetivos, estrategias y líneas de acción, a través de la contribución de las metas e indicadores de los ODS. En este sentido, el programa de “Ventanilla Digital para Trámites Notariales” se encuentra alineado con el cumplimiento de los ODS en la Agenda 2030, además del PMD, lo que indica una buena planeación gubernamental en el aspecto de diseño por parte del municipio, al fortalecer los medios de implementación y revitalizando las alianzas municipales para el desarrollo sostenible.

IMPLEMENTACIÓN DE LA “VENTANILLA DIGITAL PARA TRÁMITES NOTARIALES”

La “Ventanilla Digital para Trámites Notariales” es una plataforma con acceso único para los notarios del Estado de México que tiene la finalidad de concentrar los seis trámites más solicitados por los notarios en un espacio virtual que, mediante la ventanilla digital, se pueden realizar en línea de inicio a fin, porque cuenta con firmas electrónicas validadas por la Dirección General del Sistema Estatal de Informática, como se muestra en la Figura 1. Es importante señalar que la plataforma tiene un diseño amigable con el usuario, además, se pone énfasis en los aspectos de seguridad y confidencialidad de los datos personales, además de mostrar en un mismo espacio toda la información sobre los trámites pasados, en proceso e inactivos, lo que permite dar seguimiento e interactuar de forma adecuada.

Figura 1. Plataforma de acceso para la “Ventanilla Digital para Trámites Notariales”

Fuente: Página de Gobierno Digital del Municipio de Huixquilucan (2021).

En el Cuadro 2 se muestra una lista de los trámites incluidos en la “Ventanilla Digital para trámites digitales” que se encuentran en operación, con una breve descripción de los mismos y de la dependencia que los ofrece; es importante señalar que el objetivo a mediano plazo contemplado por la Subdirección de Gobierno Digital de la Secretaría Técnica Municipal es incrementar la oferta de servicios y/o trámites administrativos, pero estos fueron los que se seleccionaron por ser más relevantes para la ciudadanía e importantes para la recaudación y operación de la administración municipal.

Cuadro 2. Descripci de los trámites en la “Ventanilla digital de trámites notariales”

Nombre Número Descripción Dependencia del trámite

deaportación mejoras. de mejoras

Nombre Número

Descripción Dependencia

del trámite

Fuente: Elaboraci propia.

Figura 2. Flujograma de procesos sustantivos de la “Ventanilla digital de trámites notariales”

Fuente: Elaboraci propia.

En la Figura 2 se muestran los procesos de implementación del programa “Ventanilla digital de trámites notariales”, donde los notarios primero acceden desde una plataforma que se encuentra conectada directamente a la ventanilla digital de trámites notariales, la cual turna las solicitudes a los sistemas de trámites digitales de las dependencias correspondientes. El procedimiento se completa en dos sencillos pasos que involucra a dos actores: Paso 1

Paso 2

El esquema de funcionamiento consiste en los siguientes pasos:

Por último, es importante explicar cada uno de los sistemas con los que está conectada la ventanilla digital para trámites notariales, así como las alianzas tanto al exterior como al interior de la administración pública municipal de Huixquilucan, pues son procesos sustantivos que requieren de cooperación entre diferentes actores, los cuales, durante la pandemia ,mostraron una actitud de colaboración para cumplir con los objetivos planteados por el programa, así como cumplir en tiempo y forma con los trámites especificados.

ANÁLISIS Y EVALUACIÓN PRELIMINAR DE DISEÑO CON LOS PRINCIPALES RESULTADOS DE LA “VENTANILLA DIGITAL DE TRÁMITES NOTARIALES”

En este apartado se realiza un análisis con los resultados del programa “Ventanilla Digital de Trámites Notariales” obtenidos durante el periodo de abril a noviembre del año 2020. Este proyecto ha permitido atender las solicitudes de trámites de notarios de las dependencias involucradas, generar recursos para el municipio de Huixquilucan y, lo más importante, dar continuidad a los trámites de los ciudadanos en los meses de confinamiento por la emergencia sanitaria por la Covid-19. La población beneficiada está conformada por un total de 678 trámites concluidos, como se muestra en el Cuadro 6, sin poner en riesgo la salud de los solicitantes, los servidores públicos encargados de la validación de expedientes, así como los directores encargados de firmar los certificados, gracias a los esfuerzos del municipio por implementar un gobierno digital transaccional con apoyo de las TIC lo pudieron realizar vía remota de forma sencilla, ágil, transparente y segura.

Cuadro 6. Total de trámites e ingresos municipales del programa “Ventanilla Digital de Trámites Notariales”, abril a noviembre de 2020

Trámites Costo por Total de

Nombre del trámite

concluidos trámite ingreso

Certificados de aportación de mejoras 179 $ 217.00 $ 38,843.00

Certificados de clave y valor catastral 206 $ 217.00 $ 44,702

Cédulas informativas de zonificación 72 $ 247.00 $ 17,784.00

Fuente: Elaboraci propia.

El Cuadro 6 permite identificar la distribución porcentual de los 678 trámites concluidos, donde los más solicitados son los certificados de clave y valor catastral (31%), certificados de no adeudo de impuesto predial (27%) y los certificados de aportación de mejoras (26%), mientras que los menos solicitados son las cédulas informativas de zonificación (11%), los certificados de no adeudo de agua (3%) y por último los traslados de dominio (2%). Esta información es relevante para identificar los trámites que la ciudadanía requiere en tiempos de confinamiento, así como asegurar que los sistemas apoyados en las TIC puedan dar servicio a una mayor demanda en un futuro cercano. Por otro lado, se cuenta con información sobre los costos unitarios e ingresos que los trámites aportaron a la hacienda pública del municipio de Huixquilucan durante dicho periodo, que ascienden a un monto total de $2,082,597.00.No necesariamente los más solicitados fueron los más rentables, como destaca el caso del trámite de traslado de dominio, que concentró aproximadamente el 90% de lo recaudado con sólo 14 trámites concluidos con un diferente costo unitario, mientras que el 10% restante se divide con un 2%, en promedio, entre los 5 trámites que faltan. La Gráfica 1 muestra evidencia de las interacciones, resultado de las alianzas internas y externas, con cada una de las dependencias en los diferentes trámites concluidos. En primer lugar está la Tesorería Municipal, que concentra el 56% del total de trámites concluidos; en segundo lugar está la dependencia de Catastro con un 30%; en tercer lugar Desarrollo Urbano Sustentable con el 10% y; por último, el Sistema de Aguas con el restante 4%. Esta información es importante, por un lado, para conocer la demanda de servicios en línea por parte de los ciudadanos de Huixquilucan, pero por otro lado permite conocer si los sistemas elaborados tienen compatibilidad y permiten el flujo correcto de información entre los diferentes actores involucrados.

Gráfica 1. Número de trámites concluidos por dependencia

Fuente: Elaboraci propia.

Por último, es importante evaluar el avance de los objetivos específicos planteados por el programa “Ventanilla Digital de Trámites Notariales” en su diseño, donde se propone utilizar la propuesta metodológica de semáforo con un enfoque cualitativo que analiza la información disponible para clasificar los avances en tres posibilidades de acuerdo con la siguiente descripción:

Cuadro 7. Análisis cualitativo de los objetivos del programa “Ventanilla Digital de Trámites Notariales” con la propuesta metodolica de semáforos

Objetivo Indicador Observaciones

Los sistemas cuentan con medidas de seguridad y protección de datos. Se cumple con la normativa del estado de México en materia de gobierno digital

Avanzar hacia un gobierno eficiente. Amarillo Se puede mejorar reduciendo los tiempos de atención.

Trámites sin gestores. Verde Los trámites digitalizados facilitan los procesos a los solicitantes, evitando la presencia de gestores.

Presupuesto basado en resultados

A pesar de que hubo un recorte presupuestal durante el año 2020, con la implementación de la ventanilla digital se pudo dar cumplimiento a las metas del POA de Gobierno Electrónico

Fuente: Elaboraci propia.

La evaluación general de los objetivos específicos del programa “Ventanilla Digital de Trámites Notariales” con la propuesta metodológica por semáforos presentados en el Cuadro 7 muestran los siguientes resultados:

EVALUACIÓN PRELIMINAR DE DISEÑO CON LA METODOLOGÍA DEL CONEVAL

En este apartado se realiza una evaluación preliminar del diseño del programa de “Ventanilla Digital de Trámites Notariales” con base en la metodología propuesta por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), que consiste en responder un conjunto de preguntas mediante el análisis de documentos oficiales con la finalidad de identificar parámetros mínimos en el diseño de políticas públicas que permitan analizar los siguientes elementos (CONEVAL, 2015):

La evaluación preliminar se realiza mediante un análisis de gabinete con base en la información proporcionada por la administración pública municipal, dependencias involucradas, entidad responsable y/o todos aquellos elementos que una institución evaluadora considere necesarios para justificar el análisis como, por ejemplo, la organización y la valoración de información concentrada en registros administrativos, bases de datos, reglas de operación, lineamientos, evaluaciones internas y/o externas y documentación pública, entre otros (CONEVAL, 2015). Los siete apartados incluyen preguntas específicas que se responden con un sistema binario sustentado en evidencia documental. En este apartado se analizan los siete rubros con su respectiva justificación.

JUSTIFICACIÓN DE LA CREACIÓN Y EL DISEÑO DEL PROGRAMA

El programa de “Ventanilla Digital de Trámites Notariales” identifica la necesidad prioritaria que se busca atender , pues como resultado de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia de Covid-19, el municipio de Huixquilucan, Estado de México, adoptó una serie de medidas de seguridad e higiene, como cerrar las oficinas administrativas e informar mediante las redes sociales y la página web oficial el avance de la contingencia, con la intención de cuidar la salud de sus habitantes. Este cierre provocó que los trámites y servicios presenciales quedaran inconclusos o inactivos, por lo que una acción de gobierno fue utilizar las tecnologías de la información y comunicación para la prestación de trámites y servicios vía remota. La contingencia sanitaria fue un catalizador para que la administración pública municipal emprendiera acciones en materia de gobierno digital en busca de hacer más eficiente la gestión pública a través del uso óptimo de la tecnología, con la intención de simplificar, facilitar y transparentar los trámites y servicios al ciudadano. No obstante que existe una clara definición, se recomienda profundizar en el diagnóstico sobre el concepto de gobierno digital municipal con la finalidad de identificar sus características principales, alcance, beneficios, así como los retos y oportunidades.

LA CONTRIBUCIÓN DEL PROGRAMA A LAS METAS Y ESTRATEGIAS DE LOS PLANES DE DESARROLLO

El programa está alineado con el “Plan de Desarrollo Municipal de Huixquilucan, Estado de México 2019-2021” donde, si bien no se menciona su contribución directa a las metas y estrategias con los planes de desarrollo a nivel nacional y/o estatal, se vincula con las metas de la Agenda 2030, en específico con el Eje Transversal 3: Tecnología y coordinación para el buen gobierno en el tema de municipio moderno en tecnologías de información y comunicación con el programa de gobierno electrónico, además de aportar de forma directa al objetivo de desarrollo sustentable 17, que busca mejorar la operación y distribución de la información brindada a la ciudadanía y la prestación de servicios públicos electrónicos a través de dos estrategias: i) contribuir a la eficiencia de la gestión y administración gubernamental a través de la actualización de TIC, para que se conviertan en un impulso de un gobierno electrónico, y ii) simplificar los procedimientos para la prestación de servicios a través del desarrollo de una plataforma única para trámites y servicios digitales. En este sentido, el programa contribuye a cumplir con los objetivos del desarrollo sostenible fortaleciendo los medios de implementación y revitalizando las alianzas municipales para el desarrollo sostenible.

POBLACIÓN POTENCIAL OBJETIVO Y MECANISMOS DE ELEGIBILIDAD

La población potencial objetivo y los mecanismos de elegibilidad se encuentran especificados en los documentos oficiales como la población que se ha visto beneficiada por la ven

tanilla digital que, en total, suma 678 trámites, pero no se muestra información importante como unidad de medida, cuantificación, metodología para su cuantificación y fuentes de información o la definición de un plazo para su revisión y actualización. El establecer este tipo de criterios ocasiona dos problemas. El primero es que el municipio de Huixquilucan no tiene un dato exacto sobre los ciudadanos que no tienen acceso a las TIC y, por lo tanto, no pueden realizar los diferentes trámites porque los separa una brecha digital para acceder a los beneficios del programa. El segundo problema es que es necesario ampliar la cobertura de atención a la población, al dotar de herramientas a los ciudadanos para realizar solicitudes y dar seguimiento a sus trámites, por lo que es necesario desarrollar nuevas propuestas.

PADRÓN DE BENEFICIARIOS Y MECANISMOS DE ATENCIÓN

Los procesos de implementación del programa establecen los mecanismos de atención a través del portal de internet, que es una plataforma con acceso único para los notarios del Estado de México con la finalidad de concentrar los trámites más frecuentes solicitados en un espacio virtual para que los ciudadanos puedan realizarlos en línea, a través de una interfaz amigable, de inicio a fin y con firmas electrónicas validadas por la Dirección General del Sistema Estatal de Informática, que dan seguridad informática a los actores involucrados. El padrón de beneficiarios se actualiza de forma inmediata conforme un ciudadano tiene acceso al sistema, genera una clave, ingresa los datos solicitados, realiza el procedimiento para el pago y termina su trámite. Por último, es importante señalar que durante todo el proceso se guarda la confidencialidad de los datos personales por tratarse de trámites protegidos por la ley.

MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS

El programa todavía no cuenta con una matriz de indicadores para resultados (MIR) disponible al público, por lo que no es posible estudiar algunos elementos básicos de planeación como: la definición del problema público que intenta resolver el programa plasmados en los árboles de problemas y objetivos; conocer si la MIR cumple con la lógica vertical y horizontal en su diseño; los componentes, actividades específicas y supuestos que se contemplan, así como los posibles indicadores de seguimiento y su respectiva fuente de verificación.

PRESUPUESTO Y RENDICIÓN DE CUENTAS

En términos de la metodología propuesta por el CONEVAL, el rubro de presupuesto y rendición de cuentas es el que menos información presenta en todos los documentos oficiales relacionados con el programa. Por tal motivo, es importante modificar los esquemas vigentes de control, seguimiento y evaluación del presupuesto para lograr que la experiencia de la ventanilla digital de trámites notariales sea una práctica consolidada, porque necesita comprobar que los recursos destinados generan resultados e impactos que justifiquen su inversión. La evaluación es importante no solo como herramienta de control de resultados y el cumplimento de los objetivos, sino también es un espacio de participación que permite disminuir errores, establecer nuevas estrategias y hacer los procesos transparentes. Los sistemas de monitoreo y evaluación basados en resultados son un enfoque orientado a mejorar la gestión pública para lograr una mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos. En general, se buscan cumplir con tres objetivos (Cordero, 2008): i) orientar las acciones de gobierno en la provisión de bienes y servicios para generar valor público y alcanzar metas cuantificables; ii) promover la toma de decisiones con base en un proceso sistemático, y iii) atender las demandas de la sociedad en materia de transparencia y rendición de cuentas.

COMPLEMENTARIEDAD Y COINCIDENCIA CON OTROS PROGRAMAS

La información sobre el programa de “Ventanilla digital de trámites notariales” no muestra ningún análisis de complementariedad y coincidencia con otros programas sobre gobierno digital municipal, solo se mencionan algunas alianzas internas y externas que lograron hacer compatible los sistemas de TIC para que funcionen los seis trámites actuales de la ventanilla digital. Conocer la complementariedad y coincidencia con otros programas permite identificar las acciones que están realizando los tres órdenes de gobierno y las organizaciones de la sociedad civil para atender el problema público o necesidad prioritaria. Los beneficios tangibles de este análisis son: i) evitar duplicidad de esfuerzos y recursos; ii) conocer desde hace cuánto tiempo se intenta resolver el problema; iii) identificar las acciones que no resuelven el problema; iv) conocer los logros y alcances de los diferentes actores, así como las reacciones de los afectados y v) tener una visión más amplia de cómo se ha intentado mitigar el problema, entre otros. En el caso del gobierno de Huixquilucan, se recomienda hacer una revisión de todas aquellas acciones en materia de gobierno digital, con la finalidad de identificar posibles coincidencias para ampliar en el mediano plazo el catálogo de trámites digitales.

Cuadro 8. Resumen de evaluaci preliminar al programa “Ventanilla Digital de Trámites Notariales”

Categoría Cumple No cumple

Contribución a las metas y estrategias nacionales 3 0

Padrón de beneficiarios y mecanismos de atención 1 2

Presupuesto y rendición de cuentas 1 2

Total 9 21

Fuente: Elaboraci propia con base en el CONEVAL (2015).

En el Cuadro 8 se muestra un resumen de las áreas potenciales de oportunidad que tiene el programa de “Ventanilla Digital de Trámites Notariales” con base en el análisis de la metodología de evaluación preliminar de diseño que propone el CONEVAL, en resumen:

CONCLUSIONES

La enfermedad respiratoria aguda causada por el coronavirus del síndrome respiratorio agudo grave 2, conocido también como SARS-CoV-2, fue un catalizador para que la administración pública municipal de Huixquilucan 2019-2021 emprendiera acciones en materia de gobierno digital ante las restricciones ocasionadas por las medidas sanitarias durante el primer semestre del año 2020, que no permitían la operación presencial de trámites esenciales para las actividades sociales, económicas y gubernamentales en todos los niveles. El programa de “Ventanilla Digital de Trámites Notariales” es un proyecto ambicioso que en aproximadamente seis meses desarrolló una plataforma digital con la participación de diversos actores internos y externos del municipio, quienes tuvieron que construir y/o adaptar sistemas con la ayuda de las tecnologías de la información y comunicación para iniciar operaciones de forma remota de los seis trámites notariales más importantes. Los beneficios identificados del programa son los siguientes:

La población beneficiada está conformada por un total de 678 trámites concluidos durante el periodo de abril a noviembre del año 2020, por lo que este proyecto ha permitido atender las solicitudes de trámites de notarios de las dependencias involucradas, generar recursos para el municipio de Huixquilucan y, lo más importante, dar continuidad a los trámites de los ciudadanos en los meses de confinamiento por la emergencia sanitaria por el COVID-19. Los trámites más solicitados por orden de importancia fueron: los certificados de clave y valor catastral (31%), certificados de no adeudo de impuesto predial (27%) y los certificados de aportación de mejoras (26%), mientras que los menos solicitados son las cédulas informativas de zonificación (11%), los certificados de no adeudo de agua (3%) y por último los traslados de dominio (2%). Los ingresos que los trámites aportaron a la hacienda pública del municipio de Huixquilucan durante dicho periodo que ascienden a un monto total de $2,082,597.00 pesos, donde no necesariamente los más solicitados fueron los más rentables, como destaca el caso del trámite traslado de dominio, que concentró aproximadamente el 90% de lo recaudado con sólo 14 trámites concluidos con un diferente costo unitario, mientras que el 10% restante se divide con un 2%, en promedio, entre los 5 trámites que faltan. La evaluación preliminar de diseño con la propuesta metodológica del CONEVAL identificó las siguientes áreas de oportunidad:

Por último, es importante mencionar que México tiene, en términos comparativos, una tasa baja de acceso a Internet con un 35% de su población, no sólo con países de América Latina sino también con los miembros de la Organización de para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Este es un tema importante en términos de la participación ciudadana que el gobierno digital busca fomentar, por lo que es menester pensar en políticas que incentiven y democraticen el uso de las herramientas digitales para disminuir la brecha digital, porque se corre el riesgo de que aproximadamente el 60% de la población no solo tenga un retraso tecnológico indispensable para la vida económica del país, sino que tengo poca o nula presencia en procesos de participación ciudadana en el contexto virtual y el real. La población con acceso a las nuevas TIC es parte de una minoría que, a su vez, tiene acceso privilegiado a otros bienes públicos, como la educación. Este segmento poblacional tiene también los recursos para acceder a las herramientas tecnológicas y al aprendizaje sobre cómo utilizarlas efectivamente (Lara, 2014). Con base en los documentos oficiales, las propuestas, en las que la Secretaría Técnica Municipal mediante la Subdirección de Gobierno Digital del municipio de Huixquilucan está trabajando, son las siguientes:

INTRODUCCIÓN

En la normalidad patriarcal, la vida de cualquier mujer colocada en una circunstancia de aislamiento o de poder total sobre ella, está en riesgo. Ahí prevalece la dominación total y ella queda colocada en condición de objeto de daño, independientemente de su voluntad y de su conciencia. Marcela Lagarde (2008: 232, el énfasis es nuestro).

La lucha contra la violencia hacia las mujeres en México tiene como referente emblemático 213 los asesinatos ocurridos en Ciudad Juárez, Chihuahua, en la década de los noventa. Desde entonces, hace casi tres décadas, las protestas de familiares y activistas sociales, aunadas a la reflexión académica y de las organizaciones no gubernamentales, así como la discusión legislativa, han visibilizado, nombrado, definido, registrado y tipificado el problema, sin embargo, esto no ha sido suficiente para contenderlo y evitar que se extienda por todo el país. Desde marzo de 2020, la violencia hacia las mujeres se agudizó a raíz de la pandemia por el virus SARS-CoV-2 (causante de la enfermedad Covid-19). Para contender con el problema epidemiológico, el gobierno mexicano tomó medidas, entre las que destacaron la suspensión temporal de actividades no esenciales del sector público y el resguardo domiciliario. En consecuencia, tanto la atención de las mujeres víctimas de violencia, como la impartición de justicia fueron reducidas e incluso suspendidas. Por su parte, la recomendación de quedarse en casa llevó a que las mujeres que son víctimas de violencia por parte de sus parejas o familiares incrementaran su vulnerabilidad y riesgo. Con base en lo anterior, el objetivo del presente capítulo es identificar los retos que enfrenta la política que el gobierno mexicano ha implementado para atender y contender con este problema, en particular los desafíos que debe enfrentar el mecanismo de Alerta de Violen

1 Profesora-investigadora del Departamento de Política y Cultura, de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Correo electrónico: uamxmcejas@gmail.com.

2 Profesora-investigadora del Departamento de Política y Cultura, de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Correo electrónico: llopez@correo.xoc.uam.mx.

3 Profesora-investigadora del Departamento de Política y Cultura, de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco. Correo electrónico: anrosas@gmail.com

cia de Género contra la Mujeres (AVGM) para garantizar la seguridad de las mujeres y las niñas, el cese de la violencia contra ellas y eliminar las desigualdades que particularmente viven y que se traducen en diversas formas de violencia. Para ello, se siguió una metodología fundamentalmente cualitativa, que implicó la revisión del marco legal, conceptual y contextual de la violencia. Posteriormente indagamos los retos que enfrenta el mecanismo de la AVGM.

MARCO LEGAL, CONCEPTUAL Y CONTEXTUAL

Es importante tomar en cuenta el contexto que precede a la pandemia y en el que se inserta la actual administración en materia institucional y de políticas públicas que afectan las vidas de las mujeres, sobre todo las que atañen a la equidad. Teniendo en cuenta la composición poblacional de México, se hace necesaria una perspectiva interseccional y territorial para esbozar este contexto. Así, por ejemplo, a partir del presente milenio,4 se implementaron reformas constitucionales que otorgan mayor soporte legal a las políticas públicas que ya se venían llevando a cabo y son también resultado de las luchas a nivel nacional e internacional en pro del reconocimiento de derechos y, con estos, de ampliaciones a la definición de sujeto de derecho. En el año 2000 se reformó el artículo 4° constitucional, estableciendo el derecho de las niñas y los niños a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. En el año 2001 se llevó a cabo una importantísima reforma a la Constitución mexicana cuando se estableció en su primer artículo la prohibición de toda forma de discriminación motivada por origen étnico o nacional, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias, estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. Esta fue la base de la Ley Federal para Prevenir y Erradicar la Discriminación sancionada en 20035

4 En los noventa destaca el Programa Nacional de la Mujer Alianza para la Igualdad (Pronam) como principal instrumento para promover la participación efectiva y en igualdad de condiciones de las mexicanas en los esferas económica, social, política y cultural de la nación (DOF, 1996). La equidad fue concebida en términos de acceso a la educación, a la salud y al empleo, con énfasis en la capacidad productiva de las mujeres. También se comienza a enfatizar en la importancia de promover el acceso de las mujeres a todos los niveles e instancias de toma de decisiones. La erradicación y prevención de la violencia también se hace presente en las agendas promovidas desde este programa.

5 Es fundamental la definición de discriminación que esta ley establece en su primer artículo, apartado III del Capítulo I Disposiciones Generales: “Discriminación: para los efectos de esta ley se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que, por acción u omisión, con intención o sin ella, no sea objetiva, racional ni proporcional y tenga por objeto o resultado obstaculizar, restringir, impedir, menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos y libertades, cuando se base en uno o más de los siguientes motivos: el origen étnico o nacional, el color de piel, la cultura, el sexo, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la apariencia física, las características genéticas, la situación migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias sexuales, la identidad o filiación política, el estado civil, la situación familiar, las responsabilidades familiares, el idioma, los antecedentes penales o cualquier otro motivo. También se entenderá como discriminación la homofobia, misoginia, cualquier manifestación de xenofobia, segregación racial, antisemitismo, así como la discriminación racial y otras formas conexas de intolerancia” (CDHCU, 2003, última reforma DOF 21-06-2018. El énfasis es nuestro).

que, a su vez, dio origen al Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred). En 2001 también se reformó el segundo artículo de la Constitución, reconociéndose el derecho de los pueblos indígenas a la autodeterminación y autonomía. En el caso de las mujeres se establece que debe garantizarse su participación en condiciones de equidad con los hombres para elegir a las autoridades o representantes según sus formas propias de gobierno interno. Este artículo también establece que las autoridades tienen que promover la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones. En el 2001 se crea la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres y, en 2006, la Ley General para la Igualdad entre Hombres y Mujeres, cuya última reforma se llevó a cabo en 2018, (CDHCU, 2018). En febrero de 2007, con el antecedente de la ratificación de la Convención de Belém do Pará en 1998, se expidió la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV).6 Este último instrumento jurídico constituye un hito importante en la historia de las luchas feministas en México. Diversos grupos feministas, académicas y mujeres en política (legisladoras) impulsaron cambios sustanciales en la legislación y en las políticas públicas que produjeron un viraje fundamental hacia la perspectiva de género como componente de lineamientos jurídicos y administrativos en el Estado mexicano. En este proceso, se recurrió reiteradamente al apoyo de organismos internacionales civiles e institucionales como “Amnistía Internacional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Parlamento Europeo, congresos de países europeos, como el Congreso de los Diputados de España, además del Congreso de los Estados Unidos, ayuntamientos de localidades de diversos países, ONGs, redes de mujeres…” (Lagarde, 2008: 209). Como resultado, hubo decenas de recomendaciones internacionales de organismos de derechos humanos y de relatores de diversas instancias de la ONU, lo que contribuyó a presionar por respuestas concretas para esclarecer los casos, acceder a la justicia y erradicar la violencia contra las mujeres y la impunidad indefectiblemente ligada a ella. En particular, la LGAMVLV, promulgada el 1° de febrero de 2007,7 expresa años de lucha que nos remiten en el plano internacional a las Conferencias Internacionales de la Mujer8

6 Se trata de leyes que responden a los compromisos internacionales del gobierno mexicano y a los reclamos de organizaciones de mujeres. En México, como signatario de tratados internacionales, están vigentes los siguientes tratados en relación con la protección, promoción y reconocimiento de los derechos de las mujeres: Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer (1936); Convención Internacional para la Represión de la Trata de Mujeres y Menores (1936); Convención Internacional Relativa a la Represión de la Trata de Mujeres Mayores de Edad (1938); Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Civiles a la Mujer (1954); Convención sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada (1979); Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer (1981); Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer Cedaw (1981); Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer (1981), este mismo año México adhirió a la Convención Americana de Derechos Humanos; Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém do Pará, 1999 y Vela Barba, 2012).

7 El reglamento correspondiente fue publicado el 11 de marzo de 2008.

8 Destaca la Conferencia de Beijing de 1995, de la cual resulta la Plataforma de Acción, la que a su vez recoge años de estudios sobre las causas, alcances y consecuencias de la violencia contra las mujeres y nos presenta su definición: “La expresión “violencia contra la mujer” se refiere a todo acto de violencia basado en el género que tiene como resultado posible o real un daño físico, sexual o psicológico, incluidas las amenazas, la coerción o la privación arbitraria de la libertad, ya sea que ocurra en la vida pública

y, en el plano nacional, indefectiblemente a Ciudad Juárez, Chihuahua, y a sus reclamos desde los años noventa en voz de diversas organizaciones de la sociedad civil y familiares de víctimas por una vida libre de violencia; también, al desarrollo de un pensamiento feminista contextualizado sobre la violencia contra las mujeres en México (Fregoso, 2011; Monárrez y Tabuenca, 2007; Robles, 2013). Integrantes de la LIX Legislatura (2003-2006) de la Cámara de Diputados como Diva Hadamira Gastélum Bajo, diputada federal (PRI) quien presidió la Comisión de Equidad y Género, así como la legisladora (PRD) y reconocida antropóloga feminista Marcela Lagar-de y de los Ríos,9 presidenta de la Comisión Especial de Feminicidio, y Angélica de la Peña Gómez (PRD), presidenta de la Comisión Especial de la Niñez, Adolescencia y Familia, destacaron en el proceso que condujo a la sanción de la LGAMVLV. La comisión presidida por Lagarde llevó a cabo la primera investigación sobre feminicidio y con base en datos oficiales (de 1999 a 2006) a escala nacional, publicada en 2006.10 Los resultados revelaron la dimensión de la violencia: por ejemplo, en 2004, cuatro niñas y mujeres eran asesinadas al día y, entre 1999 y 2005, el número de asesinatos superó los 6000 casos. Se llegó a la conclusión de que se trata de una violencia que además es grave, compleja y multifactorial (Lagarde, 2008: 232). También, se hicieron evidentes las limitaciones en la obtención completa de la información por las fallas en los registros, muchos de ellos disminuidos. Se dedujo que muchas muertes evitables deberían considerarse violentas, y que la alta tasa de suicidios de mujeres en algunas entidades debería interpretarse como expresión de violencia. Además, se comprobó que la mayoría de los crímenes permanecían en la impunidad (Lagarde, 2008). Sobre la metodología de trabajo de la Comisión la misma Lagarde señala:

[…] la violencia contra las niñas y las mujeres fue reconocida en su especificidad, enmarcada en

las relaciones políticas de género entre mujeres y hombres, así como en las relaciones de clase, etnia y edad, y fue ligada a la complejidad de la condici social, la situaci vital y la posici de las mujeres. Se investigla intervenci de las instituciones para enfrentar la violencia de género contra las mujeres, así como las políticas de gobierno para conocer su contenido de igualdad y

equidad de género y los presupuestos destinados a ese fin. Se hizo un análisis de la legislación y se identificaron contenidos misóginos o contrarios a la igualdad entre los géneros, a la equidad

de género y al adelanto de las nis y las mujeres. Debido a las enormes diferencias y a la des

igualdad que caracterizan al país se utilizaron criterios geográficos regionales de centro, norte,

o en la privada” (ONU, 2014: 86). Es en esta Declaración y Plataforma de acción que se establecen (entre otras) las formas que puede adquirir esa violencia como física, sexual y psicológica presentes en ámbitos como el familiar, el comunitario y el institucional (ONU, 2014).

9 Lagarde propuso, junto al Grupo Parlamentario de su partido (PRD), crear la Comisión especial para dar seguimiento a los feminicidios en la República Mexicana y la procuración de justicia vinculada. Salto exponencial, ya que la anterior legislatura había tenido una comisión atenta sólo a los casos de Ciudad Juárez. Esta, en cambio, incluía a Ciudad Juárez pero como parte de todo el país y se focalizaba en los feminicidios que, conceptualmente, pasaron a reemplazar a los homicidios contra mujeres y niñas y permitían así abordarlos no sólo para conocerlos, sino para intervenir y erradicarlos (Lagarde, 2008: 218).

10 Investigación diagnóstica sobre violencia feminicida en la República Mexicana, 13 tomos (Cámara de Diputados, 2006b), y la Geografía de la violencia feminicida 1 tomo. Comisión Especial para Dar Seguimiento a los a las Investigaciones Relacionadas con los Feminicidios en la República Mexicana y a la Procuración de Justicia Vinculada (Cámara de Diputados, 2006a).

sur; capital y provincia, ciudad y poblado, condici fronteriza sur o norte, regiones con presencia de pueblos indígenas, así como regiones de alto, medio y bajo Desarrollo Humano. Se realizun análisis feminista de género y derechos humanos, para ello además, nos basamos en el paradigma y la metodología del Desarrollo Humano y se utilizaron como guías de investigaci los Índices de Desarrollo Humano del PNUD, tanto el IDH como el Índice de Género IDG y el Índice de Potenciaci de Género IPG. Entonces no se había publicado a el Índice de Seguridad Humana ISH (Lagarde, 2008: 223-224).

Finalmente, y respecto a este informe, conviene subrayar el carácter interseccional y territorial de la violencia de género:

La violencia de género articulada a la violencia inherente al clasismo, al racismo, a la discriminaci etaria y étnica, así como cualquier sectarismo, son una realidad constante para las mujeres de todas las edades, las clases sociales, los grupos socioeconicos, las regiones, las entidades federativas. La violencia imperante se recrudece en condiciones de menor desarrollo social de las mujeres, es mayor en las mujeres no escolarizadas o menos escolarizadas, pero las mujeres con mayor educaci no están exentas de vivirla. La violencia se agrava en condiciones sociales permanentes o temporales de exclusi, de dependencia vital, de ciudadanía débil o de falta de ciudadanía de las mujeres (Lagarde, 2008:232)

Desde el 2009, las 32 entidades federativas cuentan con la LGAMVLV, que desde un inicio se encontró con mucha resistencia institucional. Esta ley presentaría novedades legislativas, como la violencia feminicida y su tipificación en el país. Otro de los elementos fue el mecanismo de la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres (AVGM) —al que nos referiremos en detalle más adelante—, que encontró y sigue encontrando una gran resistencia, pues los gobiernos la habían tomado o la toman como un estigma. En la actualidad, como se plantea en el apartado siguiente, prácticamente en todos los estados de la República mexicana existen solicitudes de la AVGM. De acuerdo con la LGAMVLV, la violencia contra las Mujeres implica “cualquier acción u omisión, basada en su género, que les cause daño o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en el ámbito privado como en el público”,11 Establece, como principios rectores para el acceso de todas las mujeres a una vida libre de violencia, a la igualdad jurídica entre la mujer y el hombre, el respeto a la dignidad humana de las mujeres, la no discriminación y la libertad de las mujeres. Y muy importante para conocer, intervenir y erradicar la violencia, principios clave en la ley, se definen conceptos fundamentales como: derechos humanos de las mujeres, violencia contra las mujeres, perspectiva de género, empoderamiento de las mujeres y misoginia. También se definen el hostigamiento, la violencia feminicida y el acoso sexual.12 La ley tipifica seis tipos de vio

11 Artículo 5 de la LGAMVLV 12 Fue reformada en varias ocasiones (por ejemplo en 2017 para impulsar y apoyar la creación, operación

o fortalecimiento de los refugios para víctimas, en 2018 para incorporar a la violencia laboral y en 2020 a la violencia política), la última de ellas, aún en curso —está pendiente en la Cámara de Senadores— fue aprobada el 3 de febrero de 2021 por la Cámara de Diputados (444 votos a favor, dos en contra y siete abstenciones) y con ella se define a la violencia simbólica y a la violencia mediática. La primera, como “la expresión, emisión o difusión por cualquier medio, ya sea en el ámbito público o privado, de discursos, mensajes, patrones estereotipados, signos, valores icónicos e ideas que transmiten, reproducen, justifican o naturalizan la subordinación, desigualdad, discriminación y violencia contra las mujeres en la

lencia:13 la violencia psicológica, la física, la patrimonial, la económica, la sexual, así como otras formas análogas que lesionen o sean susceptibles de dañar la dignidad, la integridad

o libertad de las mujeres. La violencia hacia las mujeres se produce en todos los ámbitos de la vida social. Al respecto, la mencionada ley contempla: la violencia familiar, laboral, docente y en la comunidad. Asimismo, señala la violencia institucional y la política.14 Todo acto de violencia ocurre en un lugar y en un momento, por lo que, desde una perspectiva territorial, los ámbitos señalados en la legislación corresponden a las diferentes locaciones en las que suceden las relaciones humanas. La primera corresponde a la esfera doméstica, la segunda al ámbito escolar o laboral, la comunitaria podría asociarse a la esfera pública, igual que la institucional y la política. Estas dos últimas se hacen también patentes y presentes en diversas escalas, desde lo local hasta lo regional, lo nacional e incluso internacional. El problema que nos ocupa ha alcanzado dimensiones tales que ha sido necesaria la tipificación del feminicidio15 para caracterizar a “la forma extrema de violencia de género contra las mujeres, producto de la violación de sus derechos humanos, en los ámbitos público y privado, conformada por el conjunto de conductas misóginas que pueden conllevar impunidad social y del Estado y puede culminar en homicidio y otras formas de muerte violenta de mujeres.”16 En palabras de Marcela Lagarde y aclarando las diferencias entre femicidio (traducción al castellano de femicide) y feminicidio:

[…] en castellano femicidio es una voz homóloga a homicidio y sólo significa homicidio de mujeres. Por eso, para diferenciarlo, preferí la voz feminicidio y denominar así al conjunto de violaciones a los derechos humanos de las mujeres que contienen los crímenes y las desapariciones de

mujeres y que, estos fuesen identificados como crímenes de lesa humanidad. El feminicidio es el

genocidio contra mujeres y sucede cuando las condiciones histicas generan prácticas sociales

sociedad”, y la segunda “como la expresión a través de cualquier medio de comunicación de contenidos que, de manera directa o indirecta, promuevan estereotipos de género, así como la humillación, explotación, degradación, desigualdad, discriminación, o cualquier forma de violencia contra las mujeres”

(Cámara de Diputados, 2021).

13 Artículo 6 de la LGAMVLV (Cámara de Diputados, 2021).

14 Capítulos 1, 11, 111 y IV; Artículos 7 al 20 de la LGAMVLV (Cámara de Diputados, 2021).

15 Como señala Kenia Salas (2018), el feminicidio “… es una categoría política y teórica nacida del movimiento feminista, particularmente del feminismo radical [estadounidense]. Sus orígenes se encuentran en la palabra anglosajona femicide, empleada por primera vez en un manuscrito no publicado de Carol Orlock… Su teorización como tal inicia en el año de 1976 con el análisis de la socióloga Diana Russell, quien recuperó el término en su testificación presentada en el Tribunal Internacional de Crímenes contra Mujeres en Bruselas para denominar a los asesinatos de mujeres por hombres en diferentes contextos [crímenes contra niñas y mujeres que tienen su raíz en el patriarcado por los que los considera el extremo de la dominación de género contra las mujeres]. Su primera definición fue entonces: el asesinato de mujeres por el hecho de ser mujeres (Russell, 1992). Desde ese momento Russell inició una reflexión profunda alrededor de esta categoría junto con sus colegas Jane Caputi y Jill Radford, estas tres autoras son consideradas las pioneras en el estudio del feminicidio… En el contexto particular de América Latina se retomó el término femicide a partir de dos traducciones: femicidio y feminicidio, ambas retoman muchas de las ideas de esta primera definición. Por otra parte, hay que decir que existen variaciones en la definición de estas categorías dependiendo del contexto específico y de si son implementadas desde el activismo, el Estado o las investigaciones que se centran en esta problemática” (Salas, 2018: 23-24).

16 Artículo 21 de la LGAMVLV (Cámara de Diputados, 2021).

que permiten atentados violentos contra la integridad, la salud, las libertades y la vida de nis y mujeres… y son, de hecho, crímenes de odio contra las mujeres (Lagarde, 2008: 216).

En otro texto, y en relación con la vinculación del Estado con estos crímenes, argumenta:

[…] para que se dé el feminicidio concurren de manera criminal, el silencio, la omisi, la negligencia y la colusi de autoridades encargadas de prevenir y erradicar estos crímenes. Hay feminicidio cuando el Estado no da garantías a las mujeres y no crea condiciones de seguridad para sus vidas en la comunidad, en la casa, ni en los espacios de trabajo de tránsito o de esparcimiento.

Sucede, cuando las autoridades no realizan con eficiencia sus funciones. Si el Estado falla, se crea impunidad, la delincuencia prolifera y el feminicidio no llega a su fin. Por eso el feminicidio es

un crimen de Estado (CNDH, 2019: 8).

Con la finalidad de prevenir, sancionar y erradicar la violencia hacia las mujeres se ha ido avanzando desde la sociedad civil, las agrupaciones de mujeres y las organizaciones no gubernamentales, en la denuncia y la creación de instancias de apoyo a víctimas y familiares. Desde la esfera gubernamental el avance incluye los ámbitos legislativo, ejecutivo y judicial. En particular, se han promulgado leyes y se han elaborado políticas públicas, entre las cuales nos interesa destacar la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres (AVGM). La AVGM “es un mecanismo de emergencia, focalizado, temporal y coordinado, establecido en la LGAMVLV, cuyo objeto obedece a la necesidad de hacer frente a un agravio comparado, así como a una de las manifestaciones más graves de violencia contra las mujeres: la violencia feminicida” (CNDH, 2019: 4). Dicha ley lo define como “el conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad.”17 Su objetivo es garantizar la seguridad de las mujeres, el cese de la violencia y la eliminación de las desigualdades producidas por la legislación. Para instrumentarse, requiere de grupos de trabajo; acciones preventivas, de seguridad y justicia; la elaboración de informes de los diferentes indicadores y las zonas; así como la asignación de recursos y la difusión de las medidas.18 La declaratoria de alerta es responsabilidad del gobierno federal, a través de la Secretaría de Gobernación, y debería emitirse cuando la sociedad civil, los organismos nacionales o internacionales consideren que la seguridad, libertad e integridad de las mujeres esté en riesgo. Al igual que en la esfera de los desastres, en materia de protección, implica la atención de la emergencia, la prevención y es de naturaleza civil. La ley estableció en 2007 (art. 36) un Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra Mujeres (SNPASEVM) bajo la presidencia de la Secretaría de Gobernación,19 del Instituto Nacional de las Mujeres en calidad de Secretaría Ejecutiva

17 Artículo 22 de la LGAMVLV (Cámara de Diputados, 2021).

18 Artículo 23 de la LGAMVLV (Cámara de Diputados, 2021).

19 La Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim), se creó el 1 de junio de 2009 como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación y a partir de la VIII Sesión Ordinaria funge como presidencia suplente del Sistema Nacional.

e integrada por dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.20 Mediante reformas a la Ley (en 2012, 2015, 2017 y 2020) se incluyó a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, a la Secretaría de Cultura, a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y al Instituto Nacional Electoral como integrantes del Sistema Nacional, así como los 32 mecanismos de adelanto de las mujeres en las Entidades Federativas. Aquí conviene subrayar que una herramienta de política pública puede volverse inoperante cuando, desde el poder político, es percibida como una forma de señalar su ineficiencia en la prevención y atención de los casos de violencia y desde el Poder Judicial como una muestra de su incapacidad de garantizar el acceso a la justicia, como señala Margarita Reyes Chávez (2018):

[…] durante siete as el mecanismo para prevenir y erradicar la violencia feminicida estuvo paralizado debido a que la declaratoria tenía que ser votada por el Sistema Nacional para Prevenir, Atender Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres, organismo integrado por autoridades federales y las titulares de los mecanismos de apoyo a las mujeres en las entidades federativas, quienes al representar la voz de los gobiernos estatales, se opusieron permanentemente a la declaratoria de AVGM. Se minimizpor parte del gobierno federal y los gobiernos estatales la situaci de violencia feminicida, en las entidades federativas, resaltando por otra parte, los graves riesgos que traería para las economías estatales tal declaratoria y ponderando la labor de los ejecutivos a favor de las mujeres (Reyes, 2018:8).21

Recién en el año 2013 se consiguió modificar de modo integral al reglamento de la LGAMVLV, mediante la acción conjunta de la Comisión de Equidad y Género del Congreso de la Unión, académicas y activistas feministas, simplificando los requisitos para la solicitud. A partir del artículo 38 de la Ley se habla de acciones gubernamentales para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, entre las cuales se contemplan acciones de diseño, planeación, educación, vigilancia, investigación y difusión. Entre otras, se habla de brindar servicios especializados y gratuitos para su atención y protección de las víctimas; de formular programas y acciones de capacitación y educación, formales y no formales, en todos los niveles educativos, orientados a la sociedad civil y para el personal encargado de la procuración de justicia, policías y demás funcionarios; diseñar programas de atención y capacitación a víctimas; vigilar los discursos en los medios de comunicación para que no fomenten la violencia contra las mujeres y favorezcan su erradicación; garantizar la investigación y la elaboración de diagnósticos estadísticos, así como la publicación semestral de información sobre el tema. Asimismo, se habla de diseñar un modelo integral de atención que deberán instrumentar las instituciones, los centros de atención y los refugios que atiendan a las víctimas.

20 Entre estas: Secretaría de Gobernación, Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Seguridad Pública, Procuraduría General de la República, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Salud, Instituto Nacional de las Mujeres, Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.

21 Las primeras solicitudes de declaratorias de Alertas de Género fueron presentadas por la sociedad civil desde el año 2010 hasta el 2013 en el Estado de México, Chiapas, Nuevo León, y Sinaloa (Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A.C., Centro de Derechos de la Mujer de Chiapas, A.C, Arthemisas por la Equidad, A.C, y Mujeres Sinaloenses en Acción, MUSA AC., respectivamente). Todas fueron rechazadas (Reyes Chávez, 2018: 14-15).

Los refugios para las víctimas de violencia son de gran importancia, en tanto que ofrecen un albergue y un espacio necesario para la protección, asesoría, atención y recuperación física y psicológica de las mujeres. En la ley también se consideran las responsabilidades sectoriales, establecidas con base en las diversas instituciones de gobierno, así como el ámbito de acción de las entidades federativas y los municipios. Es decir, tiene un mecanismo de operación por medio de grupos de trabajo multidisciplinarios, interinstitucionales y desde diversos ámbitos de gobierno.

RETOS DE LA AVGM EN TIEMPOS DE PANDEMIA

Desde antes de la pandemia, el mecanismo de AVGM ha contribuido a: 1) visibilizar, por un lado, situaciones graves y sistemáticas de violencia hacia las mujeres y las niñas en las entidades federativas; y por el otro, las desigualdades producidas por una legislación o política pública que vulnera sus derechos humanos; y 2) generar una atención por parte de las autoridades implicadas. De acuerdo con la Secretaría de Gobernación y la Conavim (2020), desde el 2013 hasta 2020 se han presentado 52 solicitudes de AVGM en 28 entidades federativas. Los estados que no han presentado solicitud son: Baja California Sur, Tamaulipas, Aguascalientes e Hidalgo. Cabe destacar que el 86.5% (45) de las solicitudes han sido presentadas por organizaciones de la sociedad civil, el 9.6% (5) por comisiones estatales de derechos humanos y el 3.9% (2) por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Del total de solicitudes presentadas, solo 21 han sido declaradas en 18 entidades federativas (el Estado de México, Veracruz y Guerrero cuentan con doble alerta),22 10 no declaradas, 11 acumuladas, 4 desechadas y 5 se encuentran en proceso (ver Tabla 1).

Tabla 1. Entidades federativas con alg procedimiento de AVGM

Procedimiento de la AVGM Estados

Guanajuato (2015), Baja California (2016), Sonora (2017), Querétaro das por el año de su resolu(2017), Puebla (2017), Tabasco (2017), Tlaxcala (2017), Yucatán (2018), ción por parte de la Secre-

Coahuila (2018), Ciudad de México (2018).

taría de Gobernación)

22 De estos 18 estados, 389 municipios tienen alerta por violencia feminicida y 293 municipios por agravio comparado (Veracruz y Guerrero). En los casos de Zacatecas y Jalisco, las resoluciones de AVGM se aplican a todos sus municipios, así como en los casos de agravio comparado (Secretaría de Gobernación y Conavim, 2020b).

Procedimiento de la AVGM Estados

Desechadas (Identifica

das por mes y año en que Querétaro (noviembre 2015), Campeche (noviembre 2016), Oaxaca (febrese presentó la solicitud de ro 2017) y Tlaxcala (agosto 2017). AVGM)

Fuente: Elaboraci propia con base en datos de la Secretaría de Gobernaci y la Conavim, 2020b.

La AVGM también ha generado comunicación y un trabajo coordinado entre el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), la Secretaría de Gobernación mediante la Conavim, las entidades federativas, los municipios implicados en el proceso de AVGM e instituciones de educación superior. Muestra de ello son los Grupos de Trabajo y los Grupos Interinstitucionales y Multidisciplinarios (GIM) y la labor que realizan. Los primeros se constituyen para valorar si se declara la AVGM y están integrados por representantes del INMUJERES, la Conavim, la CNDH y de instituciones académicas o de investigación. Estos grupos realizan informes con base en la situación del territorio donde se señala que existe violación a los derechos humanos de las mujeres y las propuestas de acciones preventivas, de seguridad y justicia para enfrentar y abatir la violencia feminicida o el agravio comparado.23 Una vez emitida la declaratoria de AVGM, el grupo de trabajo se constituye en el GIM, revisa los informes anuales de cumplimiento entregados por los gobiernos estatales con declaratoria de AVGM y emite un dictamen sobre el cumplimiento de las medidas. Como se puede observar, los GT y los GIM son dos figuras institucionales creadas para atender el problema de violencia hacia las mujeres a partir de una coordinación entre actores gubernamentales y no gubernamentales. Aunado a la creación y conformación de estas figuras, también se han suscrito acuerdos que han contribuido a una coordinación intergubernamental, es el caso de los acuerdos firmados en el 2019 por 13 entidades federativas para asumir la coordinación de las alertas declaradas desde las Secretarías Generales de Gobierno y trabajar de manera coordinada con la Conavim (Secretaría de Gobernación–Conavim, 2020b); también los municipios se han sumado al esfuerzo, claro ejemplo son los 81 municipios que han desarrollado sus planes municipales de atención a la AVGM en armonía con el plan estatal. A pesar de estos avances, se cuenta con estudios desarrollados antes de la pandemia por la Covid-19 que evidencian la falta de efectividad del mecanismo de la AVGM para prevenir, atender y enfrentar la violencia contra las mujeres y el feminicidio en un territorio determinado, ya sea la ejercida por los individuos o por la propia comunidad.24 Estos estudios han resaltado, en

23 Estos informes deberán contener: I. El contexto de Violencia contra las Mujeres en el lugar donde se solicita la alerta de violencia de género; II. La metodología de análisis; III. El análisis científico de los hechos e interpretación de la información, y IV. Las conclusiones que contendrán las propuestas de acciones preventivas, de seguridad y justicia para enfrentar y abatir la violencia feminicida y, en su caso, el agravio comparado.

24 Entre los estudios que se destacan están Lucas y Roth (2018); Pérez et al. (2016); Instituto de Investiga

ciones Jurídicas de la UNAM (2018); Comisión Nacional de los Derechos Humanos (2017, 2018 y 2019);

y Amnistía Internacional (2019).

particular, aspectos legales, institucionales, organizacionales y políticos que obran en este sentido, sin embargo, en este trabajo se reflexiona sobre dos que se encuentran ubicados en los aspectos institucionales: el presupuesto público y la evaluación de los efectos provocados por el mecanismo. Desde que se decretó la primera declaratoria de AVGM se ha contado con recursos presupuestarios para la implementación de las acciones propuestas por el GT. Recursos que se encuentran en el Anexo 13 del Presupuesto de Egresos de la Federación, pero que no son asignados directamente al mecanismo sino a programas que a lo largo del tiempo han variado su denominación, aunque promueven la erradicación de la violencia (ver Tabla 2).

Tabla 2 Presupuesto plico nominal y real asignado a la AVGM, 2015-2021

Presupuesto

Presupuesto Total

Presupuesto Total

Año Vertiente Programa presupuestario asignado por

(valor real, año

(valor nominal)

programa

base=2015)

Acciones que promuevan la

2016 No identificado $51,092,573 $51,092,573 $49,431,537.88

erradicación de la violencia

Fuente: Elaboraci propia con base en datos de la Secretaría de Gobernaci y la Conavim (2016, 2018, 2020, 2021); la Conavim (2019); INEGI (2021); Giles y Pati (2020) y El Contribuyente (2021).

El presupuesto público en términos nominales destinado a este rubro ha tenido un crecimiento desde el 2015 a la fecha, sin embargo, en términos reales no ha sido tan significativo, principalmente a partir del 2018 al 2020 (ver Gráfica 1). Es así que, por ejemplo, del 2019 al 2020 creció solamente 1.7%. Resulta preocupante observar que para el 2021 hay una disminución del recurso, en términos reales, del 15.1% con respecto al 2020, pese al incremento de la violencia debido al confinamiento y el encierro por la pandemia de la Covid-19. Ésta última llevó a medidas preventivas definidas en la Jornada Nacional de Sana Distancia que dio inicio el 23 de marzo de 2020: “se suspendieron las clases por un mes y las actividades no esenciales, se cancelaron eventos masivos, se pidió a la población evitar aglomeraciones, aislarse en sus casas y mantener un alejamiento físico para disminuir el riesgo de contagio y proteger a los adultos mayores” (Infobae, 30 de marzo de 2020).

Gráfica 1. Presupuesto público nominal

y real asignado a la AVGM, 2015-2021.

Fuente: Elaboraci propia con base en datos de la Secretaría de Gobernaci y la Conavim (2016, 2018, 2020, 2021); la Conavim (2019); INEGI (2021); Giles y Pati (2020) y El Contribuyente (2021).

La clave para “aplanar la curva de contagios” era la “mitigación comunitaria” para hacer más lenta la transmisión, traducida en la suspensión temporal de actividades no esenciales del sector público y el resguardo domiciliario. Estas medidas vinieron a agravar la situación de violencia de género que ya afectaba al país, pues se limitó la atención de las mujeres víctimas de violencia, además de empeorar las condiciones de estrés, de inseguridad, las de salud y las económicas por el confinamiento y encierro (UNDP, 2020; Equis, Intersecta y la Red Nacional de Refugios, 2020). Durante el resguardo domiciliario aumentaron los feminicidios y también las llamadas de auxilio relacionadas con la violencia de género y las investigaciones penales por violencia familiar, donde la mayoría de las víctimas son mujeres y niñas (Equis, Intersecta y la Red Nacional de Refugios, 2020). Los registros presentados en el informe sobre violencia contra las mujeres en México que da a conocer el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, SESNSP (2020a), revelaron que, de enero a noviembre de 2020, se cometieron 860 feminicidios, 80 menos de los que tuvieron lugar durante todo el 2019, pero un poco más de la mitad de los que se contabilizaron en 2015. Abril de 2020 fue el mes más violento desde 2015, cuando se comenzó a registrar este delito (SESNSP, 2020b). También aumentaron, en comparación al año anterior (2019), las llamadas de emergencia al número 911 relacionadas con incidentes de violencia contra las mujeres (SESNSP, 2020a:107) y las relacionadas con incidentes de acoso u homicidio con un incremento del 21.8% y 4.4% respectivamente (SESNSP, 2020 a y b). Marzo de 2020 fue el mes con más reportes de estos tipos de violencia desde el 2016, cuando comenzó a registrarse. La Red Nacional de Refugios reportó que, entre marzo y mayo de 2020, los refugios atendieron a 6,978 mujeres y sus hijos e hijas, lo que implicó un incremento del 77% en comparación con el mismo periodo en 2019.25 Esto ilustra claramente el aumento de la violencia hacia las mujeres. En el marco de la disminución de los recursos públicos, que en términos de gasto corriente (75%) afectó a los gastos de operación (renta de oficinas, papelería, gasolina, mantenimiento, consultorías o viáticos), se instrumentó también un recorte al presupuesto para la AVGM. El 29 de junio del año 2020, la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres informó el recorte de un 32.2% del presupuesto etiquetado para la AVGM. Es así que a los seis principales estados con más feminicidios en lo que va del año, Estado de México, Veracruz, Nuevo León, Ciudad de México, Puebla y Jalisco, junto con Nayarit y Zacatecas, se les canceló por completo el presupuesto federal que tenían para la AVGM, y se redujo el presupuesto a Quintana Roo y a Tlaxcala. Destaca que, como este último estado no contaba con la Alerta, su reducción se dirigió al Centro de Justicia para la Mujeres (Arteta, 2020a).26 Sin embargo, el 17 de julio del mismo año, Alejandro Encinas, Subsecretario de Derechos Humanos, Población y Migración de la Secretaria de Gobernación, explicó que el mencionado recorte a los estados “(…) había sido un error y que la Comisión para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim) no debió firmar los oficios notificando que les quitaban recursos...” (Arteta, 2020b). Aunado a la limitación del monto federal respecto del mecanismo, también se enfrentan limitaciones de procedimiento ya que, por una parte, la entrega del dictamen para la activación de la AVGM se puede dar en cualquier mes del año, lo que imposibilita que el presupuesto de la entidad contemple recursos para la implementación de las acciones recomendadas. Por la otra, los recursos son limitados e insuficientes para que las entidades federativas lleven a cabo todas las acciones recomendadas por el GT.

Para resolver ese dilema, algunas entidades federativas (por ejemplo, Colima) han optado por priorizar determinadas acciones respondiendo a la disponibilidad de recursos en el momento de la entrega del informe del GT, y/o a sus propios objetivos de política plica en la materia (Lucas y Roth, 2018: 33).

La asignación de recursos presupuestales necesarios a nivel federal resulta indispensable para enfrentar la violencia hacia las mujeres, la cual se ha agudizado a raíz del confinamiento. Aunque no debe ser la única fuente, las entidades federativas y los municipios deberían reestructurar y distribuir sus presupuestos para destinar recursos para financiar el proceso que se desencadena con la declaratoria de la Alerta. Otro aspecto que no contribuye a que la AVGM sea un mecanismo efectivo en la prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres y las niñas es el poco avance que se ha tenido en la evaluación de las acciones asumidas por los gobiernos estatales y municipales, evaluaciones no solo realizadas por los órganos internos, sino por

25 La Red Nacional de Refugios es una organización sin fines de lucro que agrupa a más de 60 espacios de prevención, atención y protección a nivel nacional, realizando acciones a favor de los derechos de las mujeres, sus hijas e hijos víctimas de violencias.

26 “En total, se cancelaron 37 millones 583 mil 192 pesos a estos 10 estados, que representan el 33.2% de los poco más de 113 millones que ya venían etiquetados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) que aprueba la Cámara de Diputados, y que ya habían sido aprobados para distribuir en proyectos específicos desde marzo pasado, cuando empezó el confinamiento por la pandemia de COVID-19” (Arteta, 2020a)

organizaciones externas. En cuanto a evaluaciones internas, los dictámenes de los Grupos Interinstitucionales y Multidisciplinarios (GIM) han sido utilizados por la Conavim como instrumentos que permiten dar seguimiento y verificar el nivel de avance de las conclusiones, propuestas y medidas de cada alerta declarada y por lo tanto como “una primera forma de evaluar al mecanismo en lo general” (Secretaría de Gobernación-Conavim, 2020:28). Aunque este instrumento no representa una evaluación del mecanismo de la AVGM, ni mucho menos una valoración de los efectos provocados por las acciones en las entidades, se esperaría que las 21 AVGM contaran con al menos un dictamen y que todas las medidas recomendadas por los Grupos de Trabajo para las entidades federativas con AVGM estuvieran evaluadas, sin embargo, la realidad es otra. Hasta 2020, solo se tenían 12 dictámenes de evaluación de los GIM para 9 de las 21 AVGM declaradas, dictámenes que solo se limitan a verificar el cumplimiento de la medida: cumplimiento total, en proceso de cumplimiento, parcialmente cumplida o no cumplida. En relación con las medidas recomendadas, hasta el año 2020 se contaba con 632 recomendaciones, de las cuales el 57.3% de ellas (362) no habían sido evaluadas y solo el 1.9% (12) habían sido reportadas como cumplidas (Secretaría de Gobernación-CONAVIM, 2020). Si bien estas actividades contribuyen a valorar el cumplimiento de las recomendaciones contenidas en las resoluciones de declaratoria de AVCM, no permiten identificar los efectos provocados, previstos o no, ni sobre todo valorar si han contribuido a enfrentar y erradicar la violencia hacia las mujeres en las entidades federativas donde ha sido declarada. En cuanto a evaluación externa, revisando el Sistema de Evaluación del Desempeño resalta que el mecanismo de AVGM y los rubros presupuestados en los Presupuestos de Egresos de la Federación del 2014 a la fecha no han sido evaluados. Aunque haciendo una búsqueda por internet se encontró una evaluación del funcionamiento del mecanismo realizada por EUROsociAL27 en el 2018 (Lucas y Roth, 2018), dicha evaluación analizó la naturaleza y los objetivos de la AVGM y su funcionamiento bajo los criterios de congruencia, eficacia, eficiencia y sostenibilidad, pero no se valoraron los resultados o el impacto de la AVGM. A pesar de la importancia que tiene la evaluación en los procesos de la AVGM, esta no se ha desarrollado como una actividad periódica, sistemática, necesaria y prioritaria en la agenda gubernamental y en los procesos de formación, toma de decisiones e implementación como una actividad que provee de información para la toma de decisiones y para la mejora del mecanismo, esto a pesar de que la primera AVGM fue declarada en el 2015. Esta evaluación no debe confundirse con el monitoreo o seguimiento de acciones que reporta el cumplimiento de las acciones, sino como una investigación aplicada, de tendencia interdisciplinar que permita valorar el diseño, la gestión operativa o los resultados del mecanismo de AVGM y, por supuesto, evaluar los efectos logrados previstos o no por las acciones de gobierno en un espacio específico y rendir cuentas a la sociedad sobre la actuación gubernamental en materia de violencia hacia las mujeres.

27 EUROsociAL “es un programa de cooperación entre la Unión Europea y América Latina que contribuye a la reducción de las desigualdades, la mejora de los niveles de cohesión social y el fortalecimiento institucional en 19 países latinoamericanos, mediante el apoyo a sus procesos de diseño, reforma e implementación de políticas públicas, focalizando su acción en las áreas de igualdad de género, gobernanza democrática y políticas sociales”. Ver https://eurosocial.eu/historia/

CONCLUSIONES

El desarrollo y fortalecimiento del marco legal, institucional y programático para prevenir, sancionar y erradicar la violencia de género hacia las mujeres no ha logrado contener la violencia. Debemos reconocer que, incluso, nos enfrentamos ante un incremento de la misma. En tiempos de pandemia, existen factores que han contribuido a la problemática, entre ellos, el hecho que existen graves carencias en el registro y diagnóstico de la violencia de género hacia las mujeres, que la respuesta a la pandemia llevó a la reducción en el registro y en la operación de diferentes instancias de atención a la violencia de género hacia las mujeres y que también hubo una reducción del presupuesto destinado a su atención, en un periodo en el cual la problemática aumentó. En el caso de la AVGM, el mecanismo no solo visibiliza la violencia hacia las mujeres y las niñas, sino también es una oportunidad para fomentar un trabajo interinstitucional coordinado para tratarla y erradicarla. Pero, a pesar de su importancia, el mecanismo no ha logrado contener la violencia. Entre otras razones, algunas autoridades estatales y locales consideran que la AVGM es un mecanismo sancionador, una herramienta política y una intromisión de las entidades federales en sus esferas de jurisdicción. Si bien hay varios aspectos que abonan a que no se hayan logrado sus objetivos, en este trabajo analizamos dos: el presupuesto público y la evaluación. En cuanto al primero, hay que recordar que, si bien el presupuesto se constituye como la expresión cifrada y sistemática de la obligación del gobierno federal para atender la violencia hacia las mujeres a través de la AVGM, también es la expresión clara de la importancia que se le otorga al problema. Por ello, resulta preocupante observar que a pesar del incremento de la violencia a partir del confinamiento y encierro por la crisis sanitaria se tenga una reducción del presupuesto para 2021. Por el otro, también resulta necesario fomentar la evaluación como una actividad periódica, sistemática, necesaria y prioritaria para, por una parte, mejorar el mecanismo en su conjunto y, por la otra, para evaluar los resultados y efectos de las acciones en las entidades federativas con AVGM y considerar sus resultados para optimizarlos. Aunque en este trabajo no se analizó la dimensión política del mecanismo, sí se reconoce como un aspecto importante que limita su efectividad.

INTRODUCCIÓN

El siglo XXI ha sido azotado, a penas en estos pocos años de transcurrido, por diferentes tipos de crisis que atraviesan la salud, la economía y el medio ambiente –en la que destaca la escasez de agua– que, en conjunto, han revelado las contradicciones respecto al bienestar y el desarrollo que viven las sociedades a nivel mundial. Cuestiones no resueltas como el derecho a la alimentación y el acceso al agua potable ponen en riesgo la sobrevivencia de 231 poblaciones enteras (Delbridge y Hoza, 2020). La precariedad laboral destapó el por qué un amplio sector de la población no pudo acatar las instrucciones del “Quédate en Casa” en México. Las condiciones laborales, aunadas a la calidad en la dieta alimenticia, fueron factores que pusieron en riesgo a la población con menos oportunidades de bienestar para evitar el contagio y las pérdidas de vida ocasionadas por la pandemia. La Covid-19 afectó severamente a la población con precariedad alimentaria, característica que favoreció la propagación del virus, ocasionando un alto índice de mortalidad en este sector. Dicha situación obligó a las autoridades e instituciones a prestar atención a la calidad de los alimentos, así como a revisar la forma en la que se producen, conservan y distribuyen. La Covid-19 perjudicó la distribución de los alimentos a nivel mundial, evidenció la vulnerabilidad del mercado global y mostró la mala calidad con la que ciertas empresas producen. Si bien es cierto que desde la esfera gubernamental e institucional se reconoció la mala calidad alimentaria, el monopolio y la homogenización del sistema agroalimentario (Secretaría de Salud, 2020), las acciones no han sido del todo enfocadas a su transformación en sustentable, aunque comienzan las políticas para mejorar la calidad alimentaria y de salud de la población mexicana, como la nueva ley para regular el etiquetado a alimentos procesados (DOF, 2020; Secretaría de Economía, 2020) y la prohibición del uso de glifosato en cultivos dentro del territorio mexicano (DOF, 2020).

1 Becaria del Programa de Becas Posdoctorales en la UNAM, Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias (CRIM). Asesorada por el Dr. Héctor Ávila Sánchez. Correo electrico: morena.05.yo09@gmail.com y moreno.silvia@crim.unam.mx

Ante el cierre de actividades para evitar aglomeraciones y la propagación del virus, un alto número de mercados alternativos donde la producción de agricultura urbana y periurbana se comercializa fueron cerrados. A pesar de ello, la respuesta por parte de la sociedad organizada fue inmediata. Aquellos nodos de organizaciones no gubernamentales se preocuparon por acercar los alimentos a las zonas con poca producción en el medio urbano y las ciudades. En este sentido, el presente capítulo revisa acciones y estrategias para fomentar y sostener la agricultura urbana y periurbana que buscan cambiar el enfoque sobre cómo se producen y distribuyen los alimentos ante las consecuencias generadas por la actual pandemia. La metodología empleada fue cualitativa, con entrevistas estructuradas a informantes clave que participaron en el desarrollo de las iniciativas en los casos investigados. Se entrevistó a productores y productoras, tanto en sus puntos de comercialización como en los de producción. Por último, se iniciaron entrevistas abiertas a los asistentes y consumidores para identificar sus opiniones sobre los mercados agroecológicos alternativos. En un primer momento, se revisan los tópicos teóricos en torno a los circuitos de proximidad y su relación con la agricultura urbana y periurbana. En segunda instancia, se abordan las modalidades derivadas del análisis teórico que explican la reestructuración territorial y de proximidad en la zona del Oriente del Estado de México, donde se han desarrollado formas y procesos agrícolas (producción de hortalizas, lácteos, cárnicos a pequeña escala) en una vinculación de los espacios de producción de agricultura urbana y periurbana con nuevas formas de consumo y mercados alternativos urbanos. El dinamismo de las periferias urbanas con el medio rural pretende la conformación de sistemas agroalimentarios de proximidad. Dicho preámbulo sirve de panorámica general del tercer aspecto que explica a la Región XI: Texcoco donde se sitúan los dos casos de estudio. El cuarto momento describe caso por caso: el primero se aborda desde el análisis de las iniciativas institucionales y gubernamentales locales, a partir del impulso de la agricultura urbana en huertos familiares y la generación de un micromercado alternativo en el municipio de Papalotla. En el segundo caso se examina el mercado de productos del campo “Ecoplaza Chapingo”, localizado en el municipio de Texcoco y fundado por la sociedad civil organizada para impulsar mercados alternativos con la incorporación de productores agrícolas periurbanos. Si bien es cierto que estos enfoques ya se discutían antes de la pandemia, el momento actual de crisis en la humanidad exige la revisión inmediata y estructural sobre cómo se están alimentando las sociedades, haciendo urgente repensar y cuestionar la relación urbana con el medio ambiente, la alimentación y el acceso a los alimentos. El quinto apartado busca enlazar las categorías conceptuales con las prácticas de agricultura urbana y periurbana encontradas en los casos de estudios revisados. Finalmente, se muestran las conclusiones de la investigación.

RELACIÓN DE LA AGRICULTURA A PEQUEÑA ESCALA Y LOS CIRCUITOS DE PROXIMIDAD

Un debate que ha venido nutriéndose en la última década gira alrededor de cómo se están alimentando las sociedades y la distancia que recorren los alimentos para llegar al consumidor final. Dicho debate se agudizó por la pandemia provocada por el virus SARSCoV-2 y sobresalieron las contradicciones por las que atraviesa la cuestión del derecho a la alimentación, así como al acceso y la distribución de alimentos. Desde luego, el tema alimentario resulta complejo porque está cargado de elementos culturales y económicos. Además, se hacen presentes los cuestionamientos a las relaciones que guarda con la sustentabilidad y la distancia que recorren los alimentos en la compleja cadena transnacional de producción para llegar a su destino final. Por lo que, en la última década, una gran red de organizaciones sociales, cooperativas y empresas familiares han demostrado que las mejoras en la alimentación podrían encontrar respuestas y estrategias productivas a nivel local-regional (Chiffoleau et.al, 2019:5). En este punto, lo local y regional deben traerse al centro del debate ante la reducción de mercados tradicionales como consecuencia de las transformaciones comerciales que abrió el mercado neoliberal global. Basta con mencionar, por ejemplo, que diferentes platillos tradicionales fueron desplazados por productos procesados y la homogenización de la dieta. El sistema agroalimentario está dotado de una organización socioespacial en la que los agentes y actores locales construyen circuitos de proximidad bajo esquemas de agricultura a pequeña escala, es decir, agricultura urbana y periurbana. Los excedentes se destinan al consumo local-regional a través de la creación de mercados alternativos que generan intercambios cuyas metas van más allá de sólo la obtención de ganancias económicas. Algunos autores han afirmado que la generación de circuitos de proximidad lleva consigo una transformación paulatina en las economías territoriales y una expectativa de protagonismo en los actores locales en la construcción social del proceso de desarrollo (Azevedo, 2009: 15; Haesbaert, 2013: 27). Más recientemente, se afirma que, de manera particular, debido a los factores de localización y de convivencia de espacios rururbanos por la creciente necesidad de la población urbana en conocer el origen de los alimentos, hubo un incremento en el consumo responsable de alimentos naturales, así como en los intercambios directos entre productor y consumidor (Delgadillo, 2019:29). En un sentido amplio, los circuitos de proximidad abarcan tres características:

Hasta hace poco, el circuito de proximidad se discutía como medida contra la homogenización del sistema agroalimentario y la transnacionalización de la cadena productiva. Sin embargo, la pandemia que el mundo vive hizo evidente que los alimentos son centrales en relación con los problemas de salud y reanimó las temáticas para fortalecer las iniciativas afines a los circuitos de proximidad que ya venían construyéndose en México por lo menos desde hace dos décadas (Méndez, 2018:27). Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL):

Los circuitos de proximidad o circuitos cortos son una forma de comercio basada en la venta directa de productos frescos o de temporada sin intermediarios reduciendo al mínimo la intermediaci, entre productores y consumidores. Los circuitos de proximidad acercan a los agricultores al consumidor, fomentan el trato humano, y sus productos, al no ser transportados a largas distancias ni envasados, generan un impacto medioambiental más bajo. El auge de los circuitos de proximidad como la forma de comercio se debe fundamentalmente a una creciente demanda por parte de los consumidores, quienes buscan productos locales, auténticos, saludables y de temporada. Los productores, en tanto apuntan a capturar un mayor valor de su producci, ahorrar en otros segmentos de la cadena (transporte, embalaje, etc.) y crear valor a partir de activos inmateriales (marcas, anclaje territorial, autenticidad, lazo social). En efecto, los circuitos cortos ayudan a crear nuevos lazos sociales, fomentan la equidad en los intercambios comerciales, favorecen la participaci social y aplican una lica pedagica que contribuye a una mayor autonomía de los actores y, con ello, a una mayor sostenibilidad e integraci social (FAO, CEPAL, 2013: 7).

En los términos de dichas instancias internacionales, falta una clara definición de cuál ha sido el papel de los actores y organizaciones sociales en el impulso y la preservación del “valor” local y cómo la suma de los productos locales y recursos territoriales han contribuido a construir estas categorías conceptuales. Asimismo, se hace necesario analizar el conjunto de iniciativas individuales, familiares y colectivas que contribuyen en la articulación de múltiples territorios con intereses anclados en lo local para decidir sobre qué y cómo alimentarse, es decir, establecer circuitos de proximidad a nivel regional, los cuales pueden reducir la dependencia de alimentos de otras regiones e incrementar la calidad y consumo de especies culturalmente adecuadas (Haesbaert, 2013: 35). Las categorías conceptuales se han construido a partir de una creciente participación de los actores sociales en la consolidación de redes que son la suma de actividades a nivel individual, familiar y de cooperativas para preservar alimentos locales y los recursos territoriales. Las primeras acciones para construir colectivamente circuitos cortos son resultado de iniciativas que podrían verse de manera aislada o como el punto de llegada de un proceso de conciencia de los productores por ser agroecológicos u orgánicos (González, Nigh y Pouzenc, 2020:13). El segundo plano de acción para el mantenimiento de los circuitos cortos y de proximidad se relaciona con el cambio en las formas de consumo en distintos sectores sociales (Delgadillo, 2019:5). Esos niveles de consciencia emanan del impacto y daño que las prácticas consumistas de la sociedad han generado sobre el planeta, afectando al medio ambiente por la poca relación entre sociedad urbana y naturaleza. Todo ello, debido a que la expansión de lo urbano sobre el entorno rural tiene repercusiones en las configuraciones establecidas sobre el uso del espacio y territorio, así como en las estructuras comunitarias y sociales. El modelo económico y el crecimiento desbordante de lo urbano y las ciudades generan un impacto negativo en el medio ambiente. Sin embargo, el nivel de consciencia en estas sociedades está cobrando fuerza sobre las formas de alimentarse, la huella ecológica y el consumo responsable, lo que admite que se nutra el mantenimiento y expansión de circuitos cortos y que se refuerce la proximidad cultural de producción de alimentos en la ciudad

o cercanos a esta. Además, potencia modelos de producción a pequeña escala como la agricultura urbana y familiar, así como el mantenimiento de la agricultura periurbana. Estos modelos de producción alimentaria mejoran las dietas alimenticias y realizan aportes importantes en la conservación del medio ambiente en los entornos urbanos.

EL RESURGIR DE LA AGRICULTURA URBANA Y EL MANTENIMIENTO DE LA PRODUCCIÓN EN LAS PERIFERIAS DE LAS CIUDADES

En México, durante la última década, la agricultura urbana recobró un destacado protagonismo derivado de las estrategias de sobrevivencia que las sociedades implementaron a partir de la crisis económica de 2008-2009. Aunque el resurgir cíclico de estas formas de producción a pequeña escala a nivel mundial se relaciona directamente con conflictos bélicos, crisis económicas, enfermedades y desastres naturales, la forma que tomó en el transcurso del siglo XXI se desarrolló en torno a una vertiente más comunitaria, en proyectos de subsistencia y en la vinculación a mejorar la alimentación de manera colectiva (Fernández y Nerea, 2012: 57). La agricultura a pequeña escala en las ciudades y áreas circunvecinas se ha clasificado como agricultura urbana (AU) y agricultura periurbana (AP). Dichas prácticas se han vuelto una forma de vida en la que se mezclan haceres y saberes, como la adaptación de espacios en las viviendas y espacios públicos, el reciclaje, la utilización de métodos tradicionales de agricultura y la adaptación de éstos. La AU y AP buscan garantizar el acceso a la alimentación de los habitantes de la ciudad con técnicas organizativas y de producción diferenciadas. Una de las coincidencias en el resurgir de estas formas agrícolas a pequeña escala es que buscan ser alternativas que generen estabilidad alimentaria y ambiental. La extensión de la agricultura al medio urbano pretende disminuir los daños a la biodiversidad, además, tiene un alto nivel de variedad y diversidad por ser una agricultura más orgánica (Rovelo, 2020), por la presencia de nuevos agricultores y la incorporación de otros que ya poseen un conocimiento histórico o tradicional. En conjunto, las actividades de AU y AP pueden apreciarse como una innovación o herramienta social surgida desde los actores para identificar cuáles son los contextos que permiten la creación y el crecimiento de redes de producción en las ciudades (Ortega y Verhelst, 2015; Arcos et al., 2015: 96). Se trata de redes alternativas de alimentos más sanos, orgánicos y accesibles que al mismo tiempo favorecen a los recursos territoriales y las metodologías participativas de colectivos y comunidades en la mejora de la producción de alimentos libres de pesticidas, y en la formación de conocimientos para los agricultores que ya no tienen disponibilidad de grandes extensiones de terreno. La innovación se hace notable en momentos de crisis y, en el actual contexto, surge de la pandemia, que obligó a los colectivos a repensar el enfoque convencional productivo/consumo/comercio y trajo al centro de la discusión la mala calidad alimentaria y la necesidad de acercar a la población alimentos culturalmente adecuados. En este sentido, la AU y la AP son indispensables como línea productiva para proporcionar micronutrientes y servicios ambientales para los territorios urbanos que integran las propuestas de la sociedad civil ante momentos de crisis de salud y económicas. Por tal motivo, resulta esencial discutir y vincular los circuitos que integran los sistemas productivos de alimentos que nacen en el asfalto, en zonas urbanas, en ciudades medias que se encuentran localizadas en la periferia de la ciudad central (Monachon, 2020:118). Es decir, se trata de redes introducidas por la comunidad y organizaciones de la sociedad civil como estrategia alimentaria, económica, ambiental y para mejorar la salud (Giraldo, 2018: 133).

El crecimiento de la AU y el mantener la producción en la AP implican un giro radical de las políticas, para hacer ecológicos y sustentables los territorios urbanos. Con ello, las organizaciones sociales involucradas en el tema demandan volver a la pequeña producción de origen campesino, así como reorientar modos de vida congruentes con la calidad ambiental (Giobellina, 2021). La producción y distribución de alimentos es de suma importancia ante los graves problemas que afectan a México y, de manera particular, a las áreas urbanas. La producción alimentaria puede y tiene que regresar a las comunidades e incluirse en el debate de la soberanía alimentaria y el derecho a la alimentación. Es precisamente con esta visión que la participación de la sociedad resurge para demostrar que sus demandas son las que obligan a gobiernos locales e instancias nacionales e internacionales (Massey, 2016) a revisar las políticas para la producción de alimentos y a poner máxima atención a la producción a pequeña escala, agroecológica, campesina e indígena (Giraldo, 2018:159). En estos escenarios de configuraciones entre los intersticios rural-urbano y la demanda de alimentos de la población urbana, el impulso a la agricultura urbana y periurbana crece desde dos esferas: la sociedad organizada y en las instituciones e instancias gubernamentales. Cabe señalar que luego de la labor realizada por distintos núcleos organizativos se creó el marco normativo de regulación (Del Viso et al., 2017:450): en la esfera que abarcan las instituciones e instancias gubernamentales ha existido un interés por crear leyes federales para la protección y reconocimiento del Derecho a Alimentación (CEDRSSA, Cámara de Diputados, 2019: 2-3). A nivel local, los estados que integran la República han legislado poco al respecto, a pesar de que existen acuerdos y compromisos internacionales que los territorios e instancias locales firman, como el Pacto de Milán, al que están adheridas cuatro ciudades mexicanas (MUFPP, 2019). Justo esos vacíos jurídicos generan desequilibrios para la protección de los territorios agrícolas o forestales en general más propensos a perderse en las periferias urbanas. Sin embargo, la sociedad no se paraliza ante la falta de leyes o marcos normativos para implementar acciones a favor de la agricultura urbana y periurbana en la generación de redes que beneficien a la protección ambiental y calidad alimentaria.

ANCLAJE DE LA AGRICULTURA URBANA EN LOS TERRITORIOS PERIFÉRICOS DE LA ZONA ORIENTE DEL ESTADO DE MÉXICO

El Estado de México se localiza en el centro del país, esto lo coloca en un lugar estratégico porque cuenta con los recursos naturales y una extensión territorial que lo dota de riqueza cultural y paisajística, aunada a la cercanía y relación económica que guarda con la Ciudad de México. Estas condicionantes de complejidad en la entidad conllevan una división territorial para su organización político-administrativa en 16 regiones. De los 125 municipios que conforman la entidad federativa, 59 pertenecen al Área Metropolitana de Ciudad de México por el nivel de conurbación, que hace referencia al “conjunto de varios núcleos urbanos inicialmente independientes y contiguos por sus márgenes, que al crecer acaban uniéndose en unidad funcional”, según la Academia Mexicana de la Lengua. El análisis para explicar las redes de agricultura urbana y su vinculación con los circuitos cortos en proximidad geográfica se realiza en la Región XI: Texcoco. A esta la integran los municipios de Atenco, Chiautla, Chiconcuac, Papalotla, Tepetlaoxtoc, Texcoco y Tezoyuca, área a la que Wolf y Palerm (1972) se acercaron desde una visión topográfica y dividieron en Sierra, Somontano y Llanura. En la Llanura los pueblos tenían un patrón de asentamiento denso y urbano; al subir al Somontano y luego a la Sierra el patrón de asentamiento tiende a dispersarse, hay más agua de riego y más agricultura (Palerm y Wolf, 1972). Estudios más recientes señalan que esa división topográfica ha sufrido transformaciones debido a tres factores en la homogenización de las actividades económicas: 1) decadencia de la agricultura desde la década de 1980, 2) mejor infraestructura carretera y en el transporte público y 3) nuevas actividades económicas en la región, como la maquila (Magazine y Martínez, 2010: 19). Magazine y Martínez afirman que las características topográficas tienen implicaciones en la organización regional todavía en la época contemporánea. Los pueblos de la Sierra, aparentemente por estar más alejados de la Ciudad de México, pierden más lentamente las prácticas asociadas al mundo campesino e indígena náhuatl. En la Llanura, el detrimento de la agricultura es más evidente, hay incremento de la urbanización y modernización. No obstante, las prácticas agrícolas, campesinas e indígenas tienen incidencia directa sobre la organización comunitaria en los barrios y fiestas, así como en la defensa sobre los recursos naturales y territoriales (Magazine y Martínez, 2010). Por ejemplo, en la región de Texcoco hay un fuerte control sobre los recursos comunes de fuentes de agua y otros elementos de la vida cultural. Una cuestión que los antropólogos añaden para la zona de estudio es cómo la valorización indígena y campesina ha servido para rechazar modelos inminentes del urbanismo modernizador, tales como el aeropuerto que se pretendía construir en el área y al que los pobladores –no sólo de Atenco– se opusieron ante la pérdida de control que significaba sobre los recursos naturales y territoriales. En la zona, el urbanismo no es visto con desprecio, sino con signos de precaución. Se llega a valorar negativamente cuando actores externos a la región imponen la llamada modernización sin tomar en cuenta los valores a nivel local y comunitario sobre los recursos naturales materiales y de aquellos elementos simbólicos de la cultura. En esta región del Estado de México, pese a la expansión de lo urbano, se siguen reproduciendo prácticas fuertemente vinculadas al mundo rural y campesino-indígena. Como se señaló, la práctica de la agricultura es más evidente en las zonas altas de la región. No obstante, hay actividades vinculadas al sector agropecuario –crianza de ovinos, bovinos y producción de leche– que se mantienen e impulsan junto con la agricultura protegida. Éstas requieren de conocimientos técnicos más específicos, porque se realizan en un contexto de menor área para la producción. Se trata de modelos a pequeña escala que se crearon a manera de respuesta ante la reducción de terrenos disponibles debido a la expansión de la mancha urbana. La preservación y el impulso de estos modelos de agricultura en lo urbano se deben a diferentes factores que benefician el mantenimiento y la reconversión de algunos pequeños productores a dichas técnicas en la zona. Un elemento primordial a nivel regional es el vínculo intenso a lo rural y campesino pero, además, en la región predominan factores que han impulsado la recuperación de la agricultura en lo urbano y generan redes que favorecen a los pequeños productores, por ejemplo: 1) la presencia de la Universidad Autónoma Chapingo (UACh), 2) todos los centros de investigación y universidades instalados en la zona: Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP), Colegio de Postgraduados (COLPOS), Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT), 3) la población egresada de estos centros educativos que reside en la zona o que se queda a habitar en el área ha incrementado el impulso a las actividades agropecuarias y 4) la expansión de la mancha urbana se dio después de 1994 con la apertura de la autopista que hizo capaz la conexión, en un lapso menor a una hora, de Texcoco con Ciudad de México. Las universidades y centros de investigación que se encuentran en la zona tienen una misión hacia el sector rural, la agricultura y ganadería. Aunque cada uno de los centros universitarios tiene una visión distinta de cómo influir en el campo y la producción de alimentos, la UACh juega un papel predominante en el impulso por mejorar y preservar la actividad agropecuaria y forestal de la región (Pérez, 2010: 36). Por otra parte, la universidad es pionera en avalar el primer tianguis orgánico en la zona, que cumplió 17 años de existencia y que ha nutrido otras iniciativas de mercados para beneficiar a los pequeños productores (López-Velázquez et al., 2012: 10).

AGRICULTURA URBANA Y COMERCIO DE PROXIMIDAD GEOGRÁFICA, CASOS NACIDOS DURANTE LA PANDEMIA DE COVID-19

La cuestión alimentaria fue un tema que salió a relucir en el contexto de la pandemia de Covid-19 que azota el mundo (FAO, 2020). Se identificaron diversas problemáticas que van desde el inicio de la cadena de producción en el campo hasta el consumidor final. En tal sentido, el tema de la alimentación es fundamental si se considera el índice de mortalidad debido al Covid-19. Por lo tanto, el rubro alimentario, junto a todos los actores y agentes involucrados en su producción y distribución, no es menor si se toma en cuenta la serie de complicaciones que la emergencia sanitaria ha generado. La temática es relevante porque, a nivel mundial, al inicio de la etapa del confinamiento hubo desequilibrio en el precio y distribución de los alimentos. Con el cierre de varias fronteras en el mundo, el comercio internacional alimentario se vio afectado, pues se rompieron las cadenas de producción y distribución, lo que ocasionó la respuesta inmediata en sectores estratégicos que intervienen en ambos rubros para que las poblaciones pudieran abastecerse de manera regular de alimentos nutritivos y generar alternativas económicas en el sector de los productores primarios (Barsky, 2021). También, desde la perspectiva del consumidor, hubo preocupación por la calidad y abastecimiento de los alimentos, lo que sin duda llegó a trastocar la normatividad sobre cuál es la forma en la que se venden y se producen los alimentos (Alianza del Pacífico, 2017: 16). Como se ha mencionado líneas arriba, estas discusiones no son nuevas en México, pero lo novedoso se finca en la participación activa de los actores y las organizaciones sociales en su búsqueda por revisar cómo y qué está comiendo la población mexicana, así como en tratar de que se apliquen las políticas públicas y la normatividad. Sin duda, este punto se llevó a la esfera pública porque las autoridades sanitarias de la Secretaría de Salud en México reconocieron que la mala alimentación y las enfermedades crónicas que de ella derivan están directamente vinculadas con el alto índice de mortalidad relacionado con la Covid-19 (Secretaría de Salud, 2020).

Por otra parte, el reconocimiento de que la mala alimentación propicia enfermedades crónicas degenerativas se debe, en buena medida, a las luchas y logros que varios sectores de la sociedad civil han encabezado desde el ámbito local hasta la incidencia en movimientos sociales de carácter global (LVC, 2020). Dicha incidencia ha tenido efectos en todos los actores que intervienen, desde el primer eslabón en la producción de alimentos a nivel cultivo, así como en la revisión meticulosa de los aportes nutricionales en alimentos procesados. Asimismo, ha permitido involucrar a los consumidores finales con un mayor compromiso a la hora de decidir cómo alimentarse, porque en los últimos 20 años la obesidad, la hipertensión, la diabetes y la absorción de micronutrientes son temas que preocupan la condición de salud pública (Urquía-Fernández, 2014). Desde esta perspectiva, la AU y la AP buscan contribuir a la mejora en la salud de los consumidores y hacer frente al actual modelo del agronegocio. Todos estos elementos hacen evidente que los procesos sociales y la transformación de la agricultura convencional por una agricultura orgánica se encuentre en aumento en las últimas dos décadas y que la agroecología también haya logrado permear hasta en las ciudades y medios urbanos, permitiendo la articulación de redes de productores/consumidores/comercio en circuitos cortos de proximidad geográfica (Delgadillo, 2018: 111). En la región de Texcoco, que presenta un fuerte vínculo rural-urbano, existe la recuperación y el impulso de la agricultura urbana y periurbana con técnicas agroecológicas con las que la sociedad civil organizada, instituciones educativas, gobiernos locales y municipales articulan redes para mejorar la alimentación, conservar recursos territoriales y naturales con la finalidad de contribuir al medio ambiente y generar fuentes de empleo y autoempleo. En las iniciativas revisadas en la región se encuentran los huertos escolares en el municipio de Tezoyuca, el mercado orgánico en el municipio de Tepetlaoxtoc y otras iniciativas colectivas más reducidas que se llevan a cabo en la zona urbana de Texcoco con productos artesanales y orgánicos como el Ecobazar y un mercado de productores en el Colegio Privado Francés.

EL RESURGIR DE LA AGRICULTURA Y EL COMERCIO DE PROXIMIDAD EN EL MUNICIPIO DE PAPALOTLA

Papalotla es el municipio más pequeño del Estado de México, pertenece a la región XI y se localiza a 5 kilómetros de Texcoco. Colinda al norte con los municipios de Chiautla y Tepetlaoxtoc, al este con los municipios de Tepetlaoxtoc y Texcoco, al sur con el municipio de Texcoco y al oeste con Texcoco y Chiautla. En el año 2009, la agricultura contaba todavía con un uso de suelo de 30.69% y la zona urbana ocupaba el 69.31% de la superficie (INEGI, 2009). La transformación hacia lo urbano se agudizó desde 1980 hasta 2005, con una tasa de crecimiento poblacional de 112.88%: en el año 2000 tenía 3,469 habitantes y para 2010 ascendía a 4,147 habitantes (SEDESOL, 2010). Un reporte de investigación en el año 2012 señaló que Papalotla tenía una estructura sectorial de la fuerza laboral dominada por la esfera terciaria, vinculada a su cercanía con la ciudad de Texcoco y la Ciudad de México, lo que le configura un estilo más urbano que rural (Leyva, 2012). Leyva señala que en Papalotla el 87,7% de los ejidatarios viven en la zona urbana y sólo 12,2% nació y vive en el área rural. Esa distribución obedece a la transformación que sufre el municipio bajo el proceso de urbanización creciente, a partir del cual el territorio ejidal es modificado cada vez más por las construcciones residenciales y el uso del suelo para fines no agrarios. Según este autor, la mayoría de los ejidatarios desestima posibles ventajas y oportunidades de la urbanización y consideran que se reducen las tierras para la agricultura, lo cual genera inseguridad para las parcelas y cosechas, así como mayor grado de contaminación. Es válido, por lo tanto, preguntarse qué hace posible que en 2021 haya un retorno a la agricultura. Iniciado el año 2019, la administración del Ayuntamiento de Papalotla propuso la recuperación productiva del campo a partir de técnicas agroecológicas y la producción a pequeña escala para mejorar la alimentación de la población y así sentar bases para la construcción de la soberanía alimentaria a nivel local. Desde esa perspectiva, la novena regidora de Desarrollo Agropecuario y Desarrollo Económico en la administración 2019-2021 inició la promoción y gestión para que la población interesada se incorporara a los huertos familiares que eran tradicionales en la historia municipal. Integró a 32 familias en el “Programa de producción de huertos familiares”, incentivó la producción de proteína con la cría de gallinas de postura, gestionó la instalación de invernaderos para hortalizas que serán administrados por el Ayuntamiento con el fin de generar fuentes de empleo y construcción local de soberanía alimentaria a través de la producción de verduras culturalmente adecuadas y a precios accesibles. Además, contribuyó con la adquisición de maquinaria de trabajo agrícola como aperos y otras herramientas para la producción en las viviendas. En Papalotla, el impulso y la gestión de esta labor agrícola cuenta con el respaldo de la población, por lo que la novena regidora asume diversas labores buscando recuperar la autonomía alimentaria saludable, de ese modo la administración intenta poner a producir los tres invernaderos ya instalados. Cabe señalar que este tipo de agricultura protegida pretende ser agroecológica y que los programas de los huertos familiares buscan adaptarse a las condiciones urbanas de las viviendas. Al mismo tiempo, aspiran a garantizar el abasto de verduras a las familias para el autoconsumo y la venta de excedentes. Este es un punto nodal para que los proyectos no fracasen. La regiduría considera que a las familias se les tiene que asesorar en todo el circuito productivo, para luego llevarlos a la comercialización de excedentes y abrir espacios en donde se aproveche la inmediatez del mercado a través de las lógicas de la economía solidaria y las características locales municipales. Otra de las iniciativas para vincular a la población de Papalotla a este tipo de agricultura ha sido la instalación de huertos escolares en el medio urbano dentro de la Secundaria Oficial 250 y en la Primaria Miguel Hidalgo. Ambos huertos buscan generar educación ambiental en los estudiantes para coadyuvar a la alimentación sustentable y local. El huerto escolar más longevo es el de la secundaria, que ya produce excedentes, tanto para la alimentación de los estudiantes como para la venta. Desde luego, en ambas instituciones educativas la participación estudiantil se vio interrumpida por la pandemia al paralizar las clases presenciales. Sin embargo, la producción de verduras y hortalizas sigue realizándose por personal del Ayuntamiento. Los excedentes se comercializan en el mercado agroecológico alternativo que el gobierno municipal y la novena regiduría impulsaron a partir de las deficiencias en la economía familiar ocasionada por la pandemia.

La gestión y los recursos económicos para instalar todos los programas que implican a la producción agropecuaria se llevan a cabo por parte de la administración municipal. La capacitación, formación de conocimientos y habilidades para la población, no sólo del municipio, está a cargo de la 122 Brigada de Educación para el Desarrollo Rural (BDR) en el país que depende de la Secretaría de Educación Pública (SEP), misma que se instaló dentro del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF municipal) en 2019. La Brigada atiende a nueve municipios: Chicoloapan, Chimalhuacán, Tizayuca, Atenco, Texcoco, Tepetlaoxtoc, Chiconcuac, Papalotla y Chiautla, pero su presencia física está en Papalotla. La BDR se ha encargado de brindar cursos de capacitación y talleres de manera presencial sobre temáticas para la producción agropecuaria. Uno de los profesores a cargo de la Brigada informó lo siguiente:

Aquí en Papalotla se ha tenido mucho éxito porque la regidora (Novena Regidora) está muy comprometida con su comunidad. Hemos tenido mucho acercamiento y colaboraci para impartir los cursos y talleres. Una vez que se desatla pandemia del Covid-19 hubo mucha difusi sobre lo que se iba a impartir en línea, porque nosotros también tuvimos que dejar de hacer las cosas de manera presencial. El apoyo de la regidora y del municipio propicia que la poblaci se acerque, además los programas para el sector agropecuaria que el municipio impulsa, hace que la gente lleve a la práctica lo que está aprendiendo en los talleres de capacitaci. Pese a la pandemia, nosotros venimos aquí a las instalaciones donde opera la Brigada, porque todo lo que ves (invernadero con jitomate, reproducci de plantas aromáticas, ornamentales y árboles frutales) son derivado de la producci en Papalotla y los tenemos que atender porque son seres vivos. Los olivos son producto de esquejes de los árboles que están en el atrio de la iglesia, lo cual se hace para fortalecer y revivir la historia de la comunidad. En Papalotla hay mucho aprovechamiento desde la poblaci que participa en los talleres, pero también del lado del consumidor porque ya compra aquí a un precio accesible, aquí las verduras son caras, por ejemplo, las toneladas de jitomate se vendieron aquí en el pueblo a $10.00 pesos kilo en el mes de diciembre, algo insito, porque la gente sabe que el jitomate eleva su precio en esta época de frío. De esta manera la Brigada aprovecha los conocimientos previos de la poblaci de aquí con vínculos campesinos y agrícolas, se les ense la instalaci y contacta

con los proveedores de materiales muy específicos, por otra parte, se enseña la administración de costo-beneficio y tiempo, se intenta que la gente se capacite de manera integral para que al final todo sea circular (Entrevista realizada a profesor perteneciente a la Brigada 122, Papalotla, Estado de México, 23 de diciembre de 2020).

Las iniciativas relacionadas con la producción de la agricultura urbana comenzaron antes de la pandemia, pero uno de los alcances más significativos de los programas vinculados a la producción agropecuaria en Papalotla fue la consolidación del mercado agroecológico alternativo durante la época de confinamiento. De esa manera se ha logrado la comercialización de excedentes de todos los proyectos de agricultura urbana impulsados en el territorio municipal. El mercado agroecológico es un centro de acopio en el que los precios de venta y distribución se acuerdan de forma conjunta. Además, busca beneficiar a la población vulnerable al acercar alimentos nutritivos libres de pesticidas y agroquímicos(Tabla 1). De igual forma, apoya a las familias que fueron beneficiadas con programas para producir hortalizas y huevo en sus viviendas.

Tabla 1. Estructura de Mercado Agroecolico de Papalotla

No. de

Lugar de origen

Productos

productoras/es

de productor/a

2 Lácteos y quesos Papalotla

1 Germinados Texcoco

Hortalizas Frutas

3

Oaxaca Semillas Plantas aromáticas

Fuente: Elaboraci propia con datos derivados de trabajo de campo, 2020.

El mercado agroecológico alternativo de Papalotla es itinerante y al aire libre, se instala todos los miércoles al mediodía sobre el patio frontal de la presidencia municipal. Los productores se coordinan a través de la regiduría. El huevo se acopia un día antes y las hortalizas se colectan por la mañana en el mismo día de la venta. Los productores foráneos de municipios de la región se han sumado a la iniciativa porque los mercados alternativos en los que colaboraban fueron cancelados debido a la pandemia. Los productores provenientes de Oaxaca son exalumnos egresados de la Universidad Autónoma Chapingo que residen en la zona y han desarrollado una micro red de productos orgánicos para mejorar las condiciones de campesinos agroecológicos en Oaxaca y comercializar hortalizas y frutas que ellos producen bajo esquemas de la agricultura agroecológica protegida. En la voz de una de las productoras que participan en el mercado éstos son algunos de los beneficios:

Soy originaria de Papalotla, mi terreno de siembra está en el barrio Mazatla, soy parte de las 32 familias del programa de huertos familiares. Mi familia tiene origen campesino, aunque nosotros dejamos de sembrar por un buen tiempo. Lo retomamos por problemas de salud en la familia. Me he capacitado en nuevas técnicas en los cursos que ofreciel DIF (BDR) y he recuperado cosas que yo sabía y que pensaba ya no eran iles. Primero, todo lo cosechado fue para el autoconsumo, ya después fue mucha producci y fue así que varias tuvimos de más y decidimos hablarlo con la regidora. Ella nos dio la pauta para instalar este mercado y el presidente municipal apoy Hemos estado con todas las medidas, pudimos ayudar a que se alimentaran sanamente las personas del pueblo, que no fueran lejos a comprar las hortalizas que son básicas para que no te enfermes de Covid-19. Aquí muchas mujeres son pobres o se quedaron sin trabajo, los huertos familiares les dieron de comer y ayudaron a tener un ingreso econico extra. Estoy muy contenta de poder contribuir a la alimentaci de Papalotla (Entrevista realizada a productora de hortalizas 9 de diciembre de 2020).

Paradójicamente, la red generada en Papalotla para el mercado agroecológico alternativo se fortaleció por la pandemia tras el cierre de mercados alternativos del Área Metropolitana de Ciudad de México. Por otra parte, varias cadenas de producción agrícola se rompieron, afectando así el precio y la distribución. Además, la campaña de la mala calidad en la producción agropecuaria con uso excesivo de agroquímicos y la mala alimentación permeó en la sociedad. Sin embargo, vale la pena anotar que la reforma a la Ley General de Salud que permitió el etiquetado del contenido de sodio, azúcares, calorías, grasas, grasas saturadas, edulcorantes y cafeína en los alimentos procesados concientizó a autoridades sanitarias y gubernamentales locales que retomaron el tema alimentario como prioritario. En conjunto, estos elementos impactaron en el impulso y sostenimiento del mercado agroecológico alternativo en Papalotla, sumando a los productores que vieron afectados sus ingresos económicos porque se habían cancelado los espacios para la distribución de sus productos. La población que consume en este mercado agroecológico alternativo lo hace por diversos motivos, como se refleja en el siguiente testimonio:

Considero que las seras que están sembrando aquí lo hacen de manera limpia y sin químicos, han tenido capacitaci en el municipio por colegas, uno puede visitar sus parcelas, los precios son econicos porque aquí en Papalotla una lechuga puede llegar hasta los $25.00 o $30.00 pesos, vienes aquí y la lechuga chica o grande a $10.00. Ahora ya hay más puestos, los chavos te explican, les haces tus encargos y van llegando más productores. Me parece una buena iniciativa, pese a que no encuentras de todo, pero es una ayuda mutua porque los productores venden y nosotros comemos más limpio y sano (Conversaci con profesor que consume en el mercado, 9 de diciembre de 2020).

Sin duda, el mercado agroecológico alternativo permanece gracias a la consciencia de la población por alimentarse mejor y consumir de manera local. Una de las debilidades de este mercado es que se encuentra vulnerable ante el cambio de la administración municipal en 2021. Aunque hay una red transversal de esfuerzos entre instituciones federales y locales, el conocimiento y los saberes de los productores continúan en un nivel de cultivo, sin mayores herramientas para la distribución y difusión.

MERCADO DE PRODUCTOS DEL CAMPO “ECOPLAZA CHAPINGO”

Este mercado orgánico es una iniciativa nacida en medio de la pandemia. Fue instalado por primera vez el 6 de septiembre de 2020 en la colonia Nezahualcóyotl (Boyeros), municipio de Texcoco. Los organizadores del mercado lo nombran “hijito” del Tianguis Orgánico de Chapingo que surgió en 2003. La necesidad de tener otro mercado orgánico muy cercano a la Universidad Autónoma Chapingo se originó porque el tianguis, con 17 años de experiencia, se vio paralizado por la huelga de la universidad que estalló el 7 de marzo de 2020 y después por la pandemia. El tianguis cerró porque se instalaba en una galera propiedad de la universidad. Para respetar la normatividad universitaria y con el fin de evitar aglomeraciones no hubo más opción, por lo cual, los productores, consumidores y organizadores se vieron altamente afectados: los productores orgánicos y agroecológicos no tuvieron ingresos económicos, su producción se vio desperdiciada y los consumidores se vieron imposibilitados de acceder a ella. Esto fue la punta de lanza para repensar las formas de distribución de los productos y alternativas para no quedarse en espacios cerrados y beneficiar al consumidor de la alimentación orgánica siguiendo las recomendaciones sanitarias.

Bajo esta idea, se conformó un comité para instalar un nuevo mercado al aire libre capaz de brindar seguridad ante la pandemia, tanto a los visitantes como a los productores. En esa dirección, un productor que participaba en el tianguis orgánico de Chapingo prestó su zona de producción localizada en la Colonia Nezahualcóyotl, conocida popularmente como Boyeros. En un área de 6800 metros se instaló el nuevo “Mercado de Productos del Campo, Ecoplaza Chapingo”. El nuevo mercado funcionó desde abril hasta septiembre de 2020. A través de ventas por Facebook y Whatsapp, los consumidores recogían sus productos o se enviaban a domicilio con un costo adicional. Desde septiembre de 2020, abre los sábados y domingos de 9 a 15 horas. Para el mes de enero de 2021 contaba con 45 productores y 6 artesanos a los que no se les permitía instalarse en semáforo rojo, porque su actividad no era considerada esencial. Los productores están en proceso de certificación participativa que supervisa el comité de evaluación del mercado (Tabla 2). Además, esperan el cambio de semáforo epidemiológico en la zona para que el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) otorgue los permisos de titularidad en tres categorías: orgánicos, artesanales y agroecológicos.

Tabla 2. Comité de certificación participativa

Dos integrantes del mercado.

3.

Uno es el representante legal.

Fuente: Elaboraci propia con datos de observaci participante, 2020.

En el Reglamento del mercado se plantean 4 objetivos:

Varios de los organizadores cuentan con una reconocida experiencia en los mercados alternativos y orgánicos a nivel regional y nacional, por lo que la consolidación del nuevo mer

cado ha sido rápida y eficiente pese a la pandemia. La amplia experiencia de los integrantes explica los objetivos con enfoque de responsabilidad hacia la población, la alimentación sana y el cuidado de medio ambiente. Su visión considera en todo momento al consumidor como agente activo en la producción local y regional. Hasta hoy, el mercado cuenta con diversos permisos a nivel municipal como la regulación comercial, salubridad y protección civil de Texcoco, pero falta el permiso de SENASICA. La red consolidada alrededor de los mercados alternativos y orgánicos permitió una accesible instalación de infraestructura, paneles para expositores y productores, bodega para armado de canastas para distribución a domicilio, área recreativa para niños, área de consumo de alimentos y enseres, así como una zona de talleres y sanitarios. A pocos meses de apertura, el nuevo mercado cuenta con:

Los beneficios que han obtenido las productoras y los productores son variados y dependen del tipo de producto y servicio que ofertan. Los dedicados a perecederos (vegetales, lácteos y cárnicos) se vieron beneficiados en el punto de venta porque el comité del mercado lleva la logística de articular la red socio-digital para levantar pedidos y entregar a domicilio. El comité se encarga de conseguir al voluntariado con jóvenes estudiantes o aquellos que se integran a través del programa federal “Jóvenes Construyendo el Futuro”. Asimismo, contrata a especialistas en medios digitales, marketing y editores de vídeo. Los productores se centran en sus técnicas de producción y en la vinculación con los visitantes, consumidores y en compartir sus conocimientos y saberes. Así lo muestran los siguientes testimonios:

Provengo de una familia campesina, pero no se producía con una técnica agroecolica. Esas técnicas las fuimos incorporando en la granja porque mi papá vio la necesidad hace ya varios as de alimentarnos mejor. Todo comenza nivel familiar. Mi padre es zootecnista egresado de Chapingo, él tuvo padecimientos de salud y decidiproducir bajo un esquema diferente. No fue fácil y era poca la producci. Hoy, la familia está involucrada y nos hemos expandido tanto a nivel granja como en variedad de técnicas y productos. En todo momento permitimos que los investigadores y consumidores visiten nuestra granja (Productor de lácteos, originario de Tequexquináhuac, Texcoco, edad 22 as, entrevista realizada el 17 de enero de 2021).

Casi todos los productores que estamos aquí hemos tenido un problema de salud, por eso decidimos migrar al esquema orgánico y agroecolico. También, lo hacemos para ganar un poco mejor en la cuesti monetaria y evitar costos que de manera individual no se pueden pagar como lo es la certificación orgánica, por eso aquí todos entramos en el proceso de la certificaci participativa. Por otra parte, hemos aprendido a compartir entre productores como hacia la comunidad, no solo con los que consumen aquí, sino hacerlo abierto, las redes sociales: Facebook ayuda mucha en eso. Abrimos el espacio, compartimos, dejamos que la gente vea nuestros invernaderos, que disfruten del espacio y tengan la garantía de que están adquiriendo productos de calidad, tratamos de cuidar al consumidor en todo momento […], estudié el equivalente a la maestría en agroecología en Cuba, soy ingeniero en electrica egresado de la UAM-Iztapalapa, pero fue en aquel país chiquito que aprendí que cada área tiene que ser aprovechada al máximo, ahí aprendí el valor de generar alimentos sanos, agroecolicos y el sentido de compartir los conocimientos para cuidar la salud y la alimentaci (Representante legal del Mercado de Productos del Campo, originario de Texcoco, entrevista realiza el 12 de diciembre de 2020).

La distribución organizativa de los estantes de los productores en el mercado se lleva a cabo buscando que el visitante recorra todo, visualice, consuma y posteriormente descanse. El consumidor y visitante pueden adquirir desde artesanías, productos de cuidado e higiene personal, artículos de limpieza del hogar, hortalizas, verduras, frutas, lácteos, pescado, embutidos, pan, café, aceite, botanas, miel, moles, mermeladas, salsas, pulque y derivados de maguey, alimentos preparados, entre muchos otros, con la garantía de que la salud del consumidor es cuidada en todo momento. A decir de algunos consumidores, la gente visita el mercado porque:

Venimos porque es muy agradable, pasamos un rato en familia. Comenzamos a venir para seguir a los productores de verduras que estaban en el otro mercado, luego de que cerraron. Los contactamos por Facebook, con este tipo de mercado estableces relaci con los vendedores y les llamamos cuando cerraron. Seguimos asistiendo al otro mercado, luego vamos a los dos mercados. Aquí encontramos un ambiente agradable, sano, recreativo (Conversaci con pareja de consumidores, Ecoplaza Chapingo, 07 de febrero 2021).

[…] aquí encuentras verduras sanas, sin químicos y sin pesticidas, los vendedores nos han

dicho que puedes visitar su zona de producción, aunque no lo hemos hecho. Confió en que nos

dicen la verdad por todo lo que publican en las redes sociales. Buscamos cosas orgánicas porque en la familia ha habido graves problemas de salud (Conversaci con consumidores, Eco-plaza Chapingo, 17 de enero de 2021).

Encuentro cosas diferentes para cuidar mi salud y a precios accesibles, me relajo, disfruto, hago el almuerzo, me siento seguro de no contagiarme de Covid-19 aquí, porque noto que cumplen con las medidas de seguridad, es al aire libre, ves las hortalizas, los árboles frutales, me la paso bien. Me llevo cosas de comer para la semana. Considero que los precios son muy accesibles, aquí en Texcoco la alimentaci es cara, aunque vayas al mercado, así que de ir al

mercado del centro sin saber de dónde vienen mis alimentos a venir aquí, prefiero este mercado,

aquí está muy limpio, sereno, cercano y lo tomo como distracci y hasta aprendo cosas nuevas

(Conversaci con consumidor,12 de diciembre de 2020).

En este mercado se hace notar la relevancia e influencia que tiene a nivel regional la presencia de la Universidad Autónoma Chapingo, no solo porque apoya a la consolidación

de las iniciativas de la sociedad organizada, sino porque capacita y vincula tanto a los productores como a los consumidores. Por otra parte, la permanencia de varias iniciativas agroecológicas y orgánicos de mercados en torno a Chapingo evidencia la consciencia de la población por alimentarse mejor, sobre todo del compromiso de los agroecólogos por el anclaje de la agricultura urbana y periurbana a nivel regional, en contribución a los recursos territoriales y de las familias que quedaron en el limbo debido a la pandemia.

REPENSAR LOS BORDES URBANOS PARA CONSTRUIR REDES ALIMENTARIAS

Las localidades y pueblos que rodean las ciudades tienen que impulsar la práctica de la agricultura a título individual, familiar y colectivo, porque se contribuye a la alimentación de autoconsumo, así como al anclaje de los recursos territoriales y a que los productores con excedentes comercialicen en mercados alternativos de proximidad geográfica, generando innovaciones sociales y económicas. Este tipo de agricultura está regresando a la lógica de producir sin el uso de agroquímicos y pesticidas, contribuye a generar recursos naturales como oxígeno, agua y suelo y construye agroecosistemas que tienen que ser integrados en la expansión urbana como reservas para mejorar el ambiente y el paisaje. Si bien el resurgir de la agricultura urbana y periurbana venía en incremento en la última década, la pandemia ocasionada por el SARS-CoV-2 es un parteaguas para “la masificación” de prácticas para regenerar recursos naturales y ambientales, transformando así el sistema alimentario y el habitar en los ámbitos urbanos con prácticas que generen recursos territoriales, valoricen los productos y saberes campesinos. La pandemia obliga a repensar y cuestionar la educación ambiental y alimentaria desde los primeros años de vida formativos, por lo que la promoción de huertos escolares debieran ser parte integral del sistema educativo para acompañar la calidad de los alimentos que se distribuyen en los planteles escolares. Los mercados alternativos agroecológicos generados por las organizaciones sociales e instancias locales de gobierno requieren de un respaldo jurídico de protección a nivel nacional y estatal para salvaguardar a los territorios en su vinculación con la alimentación. A nivel nacional existe reconocimiento por el derecho a la alimentación, pero la situación a nivel local cambia en cada entidad federativa, por lo que los gobiernos locales, en las zonas periurbanas de las ciudades, tienen que contribuir a conservar la producción agropecuaria sustentable con la participación de los actores y productores locales, porque estos son los que nutren a los mercados de proximidad geográfica. La extensión de la agricultura urbana y la preservación de la producción en la agricultura periurbana a través de distintas técnicas como la agricultura protegida, la agroecología, la agricultura familiar y la preservación de la agricultura campesina tradicional, señalan la aplicación de estrategias para abastecer de alimentos sanos a la población del medio urbano. Las prácticas y preservación de la agricultura a pequeña escala sirven para mantener equilibrio entre los territorios urbanos y rurales en armonía con el medio ambiente.

CONCLUSIONES

El impulso a la agricultura urbana y la producción agropecuaria periurbana es urgente ante la expansión del modelo urbano, totalmente desvinculado de la producción sustentable de alimentos. Dicha producción tiene que darse con técnicas agroecológicas y orgánicas ante los problemas como el calentamiento global y las complicaciones de salud originadas por el uso de agroquímicos y pesticidas en la salud humana. Un punto trascendental para describir la búsqueda por mejores técnicas para la producción de alimentos sin el uso de pesticidas es que el debate está abierto entre distintas instituciones encargadas de vigilar y garantizar la producción agropecuaria y en la Secretaría de Salud Federal. En este sentido, se reflejan los logros y éxitos que han tenido las organizaciones que promueven el impulso de la agroecología, la soberanía alimentaria y el derecho a la alimentación en su escalada por proponer estrategias y políticas públicas que ayuden a mantener los territorios con sus recursos en el tránsito rural-urbano. El análisis en el capítulo resaltó las acciones y estrategias para fomentar y sostener la agricultura urbana y periurbana ante la emergencia sanitaria: destacan las respuestas inmediatas para acercar alimentos agroecológicos, artesanales y orgánicos en mercados alternativos que constituyen estrategias de autoorganización social, por lo que se puede afirmar que este tipo de iniciativas contribuyen a la creación de modelos alternativos para la producción y consumo de alimentos. La agricultura urbana y periurbana crea relaciones de proximidad organizativa basadas en los recursos territoriales, de cooperación entre productores y consumidores que trascienden a lo rural, donde lo local adquiere protagonismo porque se crea y reproduce un sentido comunitario. Los casos de estudio demuestran cómo desde la autogestión y la participación responsable entre gobierno, productores y consumidores se genera impacto en el desarrollo local y en los costos de implementación de un mercado limpio y atractivo para la comunidad donde se están gestando redes de proximidad comercial y proximidad geográfica. Los retos impuestos por la pandemia a la sociedad y los gobiernos son numerosos. No obstante, representan una oportunidad trascendental de cambiar el enfoque sobre cómo se están alimentando las sociedades, sobre cómo se producen y distribuyen los alimentos. Dichos aspectos son básicos, porque el tema alimentario sigue siendo preponderante tanto para prevenir enfermedades como para preparar a la población con estrategias para enfrentar las futuras pandemias. La agricultura urbana y periurbana, en su contribución a la alimentación saludable, permite construir espacios con multifuncionalidad que ofrezca servicios ecosistémicos vinculados a las actividades agropecuarias y forestales.

INTRODUCCIÓN

El 31 de diciembre de 2019 asistimos a una de las peores pandemias que ha sacudido al mundo entero en su historia reciente. La emergencia sanitaria generada por la Covid-19 y detectada inicialmente en Wuhan, capital de la provincia de Hubei, China, ha causado devastadores efectos económicos y sociales en todos los países. En México, el comercio informal ha sido una de las actividades económicas más afectadas debido a las restricciones impuestas a la movilidad poblacional en espacios públicos. Como menciona Aguilar 252 (2020), la crisis sanitaria y las medidas para hacerle frente han resultado en diversas problemáticas sociales y económicas, afectando gravemente a toda la población, sobre todo a los sectores más desprotegidos en cuestiones laborales y de seguridad social. La contención de la enfermedad a través del cierre de actividades económicas y del distanciamiento físico ha impactado negativamente a miles de comerciantes, principalmente a vendedores ambulantes sin puesto fijo en mercados locales o plazas que dependen diariamente de la venta de sus productos para obtener ingresos monetarios. Por ello, ante la actual situación de emergencia se necesitan acciones urgentes que den respuesta a la crisis en todas sus dimensiones, pues la falta de alternativas de empleo formal significa el empeoramiento de las condiciones de vida de los comerciantes y sus familias que, en general, han reaccionado poniendo en marcha estrategias de sobrevivencia y adaptándose a la llamada nueva normalidad. En este contexto, el objetivo de este capítulo es dar cuenta de los efectos y las respuestas que han surgido de los distintos grupos de vendedores del tianguis de Zinacantepec, en el Estado de México. Con ello, se busca contribuir a la toma de decisiones para enfrentar esta difícil situación aportando elementos para la formulación de políticas públicas dirigidas a mitigar las distintas problemáticas asociadas a la pandemia. Para desarrollar esta investigación se trazó una agenda metodológica mixta: documental y de trabajo de campo. La

1 Profesora investigadora del Departamento de Procesos Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Correo electrónico: j.martinezc@correo.ler.uam.mx.

2 Licenciada en Políticas públicas por la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Correo electrónico: andigonza06@gmail.com

recolección de datos, realizada de agosto a noviembre del 2020, fue de índole cuantitativa y cualitativa. La unidad de análisis fue el tianguis de los días domingo de Zinacantepec, Estado de México, y se recurrió a una perspectiva teórica multidisciplinaria recurriendo a disciplinas como las políticas públicas, la economía y la antropología. El capítulo se organiza en cuatro apartados. En el primero se definen conceptos clave en materia de políticas públicas, prestando especial atención a la fase de definición del problema público. En el segundo, de orden contextual, se describe la importancia socioeconómica y cultural del tianguis en Zinacantepec y la evolución de medidas gubernamentales de contención implementadas en la zona de estudio. Seguidamente, se expone el núcleo central de esta investigación: los resultados del trabajo de campo obtenidos mediante observación participante, entrevistas a profundidad a informantes clave y registro fotográfico. Finalmente, se reflexiona acerca de la necesidad de atender los desafíos en materia de política social a los que se enfrenta el Estado mexicano a partir del diseño de programas sociales focalizados en aquellos sectores de la población que han perdido sus fuentes de ingresos como resultado de la contingencia sanitaria.

UN MARCO TEÓRICO ACOTADO: POLÍTICAS PÚBLICAS, PROBLEMA PÚBLICO Y RESILIENCIA

El presente capítulo busca contribuir a la formulación de respuestas gubernamentales que atiendan las consecuencias de la pandemia de la Covid-19 en los comerciantes del tianguis de Zinacantepec, señalando al mismo tiempo su capacidad de resiliencia. Por ello, consideramos pertinente acotar un marco teórico que inicie con la definición de política pública, que profundice en la fase de la definición del problema público y que incorpore a los involucrados, vendedores ambulantes, como sujetos activos con capacidad adaptativa a situaciones adversas. De acuerdo con Merino (2013: 111) la política pública no es una acción fragmentada, aislada y/o coyuntural, sino que es una propuesta de acción integral y de largo plazo. Por su cuenta, Franco (2017: 71-101) señala que las políticas públicas son acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen de decisiones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad. En este sentido, Deubel (2009: 27) plantea además que se trata de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática. Desde la teoría crítica y funcionalista se vincula el término “política” con acciones orientadas a metas y/o propósitos, más que a un comportamiento al azar, destacando que las políticas públicas consisten en cursos de acción implementados por los representantes del gobierno y que las acciones deben responder a demandas de actores sociales y no a intereses particulares. A partir de esta postura se hace un cuestionamiento a la llamada retórica política, al hacer señalamientos sobre la actuación de los representantes del gobierno al proponer o no alguna acción determinada en la solución de determinados conflictos. En la comprensión de qué son las políticas públicas es importante aludir a las dimensiones que las conforman: normativa, científica y técnica. Como lo hace notar Aguilar (2010: 17), las acciones de gobierno, que tienen como propósito realizar objetivos de interés público mediante un razonamiento técnico-causal, se sujetan a un marco de prescripciones constitucionales y legales. Otro de los aspectos claves que ha señalado Aguilar al momento de definir a las políticas públicas es el poder presente en las arenas políticas de negociación, en las que las elites y las relaciones de grupo desarrollan su propia estructura política y proceso. Hasta aquí, las definiciones anteriores comparten elementos que apuntan a que las políticas públicas son intervenciones deliberadas de instituciones que buscan resolver problemas públicos mediante la participación de múltiples actores. En diversos trabajos se destaca la idea de conceptualizarlas en un ciclo constante de retroalimentación, considerando aspectos técnicos, económicos, administrativos y sociales. Al respecto, Harguindéguy (2015) identifica cinco fases en el ciclo: i) definición del problema, ii) puesta en la agenda pública,

iii) toma de decisiones, iv) implementación, y vi) evaluación. Similar a esta propuesta, Merino (2013: 156), se refiere al proceso de las políticas públicas como un ciclo articulado que va desde la selección y la definición de problemas públicos hasta la evaluación de sus resultados, pasando al menos por una etapa de diseño y una red de implementación. Ahora bien, y en consideración de que el objetivo de este trabajo es dar cuenta de los efectos y las respuestas que han surgido de los distintos grupos de vendedores del tianguis de Zinacantepec, a continuación se presta especial atención a la fase en la que se define el problema público y se diseña un plan de acción. Con este propósito, retomamos lo que Merino (2013: 159) apunta respecto a que la definición del problema inicia con la selección de una “teoría de entrada”, indispensable para seleccionar los problemas públicos que eventualmente serán motivo de una intervención del Estado, reclamando un método y una racionalidad previamente adoptadas. En este sentido, es importante destacar que al momento de definir un problema público también se definen las causas que lo generan, identificando las posibilidades que el Estado tiene a su alcance para emprender una solución. De modo que después de la selección del problema el desafío es definirlo desde sus causas, en el sentido que se quiera modificar las situaciones que los han generado, asumiendo esas definiciones con todas sus consecuencias. Definir un problema significa también comenzar a solucionarlo. Si solamente se enuncia por sus efectos —como lo haría un buen reportaje de prensa— no se asumen sus consecuencias y por tanto la acción del Estado ya no corresponde con una política pública sino más bien con una decisión política. Visto así, la puerta de entrada del diseño de las políticas públicas implica dos aspectos centrales: la identificación de las posibles causas que originan cierta problemática, y, al mismo tiempo, la selección de las vías de acción que se consideren factibles para solucionarlo. De acuerdo con Merino (2013: 118), un problema público no es una dificultad circunstancial que deba ser enfrentada sobre la marcha porque, de no hacerlo, se enfrentarán consecuencias legales o costos políticos. En este sentido, Aguilar (1993: 23-24) señala que no todos los problemas logran llamar la atención gubernamental y por tanto ser atendidos. Esto es, no todas las problemáticas que aquejan a la sociedad son reconocidas como asuntos prioritarios del gobierno en turno, recibiendo un trato de emergencia, debido a que, como menciona Schillagil (2011: 246), para que un problema exista debe ser admitido por actores clave capaces de movilizarse y hacer públicas sus demandas. El reconocimiento de la necesidad como una realidad problematizada es lo que Roth (2002) denomina “representación de los problemas públicos”, distinguiendo dos elementos clave: la transformación del tema en problema público y su inserción en la agenda gubernamental. Roth señala que transitar del reconocimiento de una realidad a una realidad problematizada depende de la representación de los problemas y de su representación social y política. Aquí es importante señalar que las representaciones resultan del conjunto de luchas que los actores sociales y políticos libran para imponer una lectura que corresponde con sus intereses (Urrea Ballesteros y Valencia Santafé, 2017: 129). En síntesis, la definición causal de los problemas públicos implica decisiones que no se limitan a la técnica debido a que involucran elecciones deliberadas que, como bien menciona Merino (2013), no se desprenden de procesos mecánicos, sino de la selección razonada entre opciones diferentes de las que se esperan resultados plausibles en un sentido determinado. En esta misma dirección, Subirats (1992) señala que los problemas que generan la formación de las políticas públicas son casi siempre interdependientes debido a que se trata de un conjunto de factores que implican una aproximación holística global. La definición del problema público es el eje rector que otorga estabilidad a las políticas en cada una de las etapas de su ciclo, por lo que el reto consiste precisamente en lograrlo. Finalmente, poner atención en las situaciones de las que se derivan los problemas públicos exige reconocer diversas aristas de la realidad y sus representaciones. Por ello, y en atención a la segunda parte del objetivo aquí planteado, a continuación se recurre a la definición de resiliencia con el fin de situar los efectos de la pandemia en los comerciantes. La resiliencia se entiende en este trabajo como la capacidad de adaptación positiva que muestran algunas personas o territorios para enfrentar situaciones de crisis derivadas de acontecimientos adversos. De acuerdo con Arciniega (2005: 61), se trata de una cualidad universal que ha existido desde siempre, siendo registrada por historiadores que han descrito las maneras en como las personas y los pueblos han afrontado diversas adversidades. Es importante mencionar que, aunque la resiliencia es un término relativamente nuevo en el campo de las ciencias sociales, ha resultado de bastante utilidad para dar cuenta de la capacidad adaptativa de las sociedades. En este caso, y en atención a lo expuesto referente a la formulación del problema público y del diseño de una ruta de acción, es importante exponer las respuestas que los comerciantes han puesto en práctica para la superación de las crisis derivadas de la pandemia. El mostrar sus estrategias permitirá reconocer e incorporar las acciones colectivas de la ciudadanía en la ruta a seguir.

LA IMPORTANCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y CULTURAL DEL TIANGUIS EN ZINACANTEPEC Y LA EVOLUCIÓN DE MEDIDAS GUBERNAMENTALES DE CONTENCIÓN ANTE LA PANDEMIA

El propósito de este aparatado es dar cuenta de la importancia del tianguis en Zinacantepec aludiendo a factores culturales, sociales y económicos. Para ello, se ubica a la zona de estudio aludiendo a su estructura productiva y a que se trata del municipio más densa-mente poblado debido a las altas tasas de natalidad y a los constantes flujos de migrantes provenientes de Guerrero, Michoacán y del centro de Toluca. Zinacantepec es uno de los 125 municipios que conforman el Estado de México, situado en la porción occidental de la Zona Metropolitana del Valle de Toluca (ZMVT), cuenta con una extensión territorial de

313.23 km2 y tiene una población total de 211,719 habitantes, de los cuáles 51% pertenece a la Población Económicamente Activa (PEA), ocupada principalmente en el sector terciario. El municipio se divide en 45 delegaciones y 4 barrios aledaños a la cabecera municipal. De acuerdo con el Plan de Desarrollo Municipal (2019: 186) en 2015 el Producto Interno Bruto (PIB) municipal fue de 6,827.27 millones de pesos, equivalente a 0.54 % del Producto Interno Bruto Estatal (PIBE), y conformado por el 59% del sector terciario, 30% de actividades industriales y 3.76% de la producción del campo. Esto es, que el sector productivo que tiene mayor contribución a la economía municipal es el terciario, concentrado principalmente en actividades comerciales al por mayor y al por menor con una contribución al PIB del 26.6 %. En la documentación oficial del municipio se destaca que Zinacantepec es un centro metropolitano de comercio y servicios moderno que estructura la metrópoli en su conjunto. El comercio en el tianguis de Zinacantepec representa una importante fuente de ingresos y de consumo para la población local allegada a la cabecera municipal, sobre todo para aquellos que no cuentan con una fuente de empleo formal. El tianguis tiene lugar en las inmediaciones del Mercado Francisco I. Madero, ubicado en la avenida 16 de septiembre, esquina con Independencia y 5 de febrero, en el Barrio del Calvario. No se tiene registro de la fecha exacta de construcción del mercado local , pero se cree que se realizó a finales del siglo XIX y que en un inicio no estaba contemplado para albergar a comerciantes. De acuerdo con registros del Ayuntamiento municipal, el lugar ha tenido diversos usos asociados a la prestación de servicios públicos, albergando: una estación de camiones de pasajeros, una oficina de servicios postales y una gasolinera. Es importante mencionar que a pesar de que la infraestructura física no siempre ha sido utilizada como mercado fijo, su explanada sí ha sido el lugar en el que se ha realizado el tianguis de los fines de semana (Ayuntamiento de Zinacantepec, 2019: 221). En el imaginario de los residentes del municipio y de las localidades vecinas, la explanada de este mercado simboliza el espacio social y cultural de intercambio más importante para el municipio. El tianguis es descrito como un lugar pluricultural por la visita de personas pertenecientes a distintas etnias de la región, otomís y mazahuas, que enriquecen la compra-venta y trueque de productos. El valor social y comunitario que tiene el tianguis como punto de encuentro y de interacción social es muy importante debido a que forma parte de las relaciones sociales del municipio, representando al mismo tiempo un mecanismo para fortalecer los lazos comunitarios de la región. Las personas que asisten al tianguis provienen de distintas localidades cercanas a la cabecera municipal: Raíces, San Antonio Acahualco, San Cristóbal Tecolit, El Testerazo, Santa María del Monte, San Juan de las Huertas, San Pedro Tejalpa, San Lorenzo Cuauhtenco, San Luis Mextepec, Santa Cruz Cuauhtenco y Amanalco de Becerra. Los lugares de origen de los vendedores muestran la variedad de productos que se intercambian y la forma en cómo se articulan las localidades rurales con las urbanas. Es importante mencionar que el tianguis de los domingos conforma un segmento de la oferta que compite con la que hacen los locatarios del mercado fijo y de pequeños centros comerciales de todos los días. A nivel económico, la importancia de este tianguis se puede observar en dos aspectos: el primero, relacionado con las fuentes de empleo que se crean a partir del intercambio comercial que tiene lugar los domingos, y el segundo, concerniente a que se trata de un punto nodal de abasto de alimentos para la población de la región. De acuerdo con la Secretaría de Desarrollo Económico, en los municipios donde no existen parques industriales el comercio al por menor es la principal actividad, aportando 23.3% al PIB estatal y concentrando 3,160,105 unidades económicas. Por la cercanía de Zinacantepec con el Valle de Toluca la población, además de ocuparse en el mercado, busca insertarse en industrias como: la automotriz, de producción de alimentos y bebidas, química-farmacéutica, textil o en actividades propias del sector turístico. Destaca que el Estado de México se ubica en el segundo lugar a nivel nacional con personal ocupado en establecimientos informales, solo después de la Ciudad de México y Oaxaca. El impacto económico del tianguis reside en que representan una fuente de empleo y de ingresos para los habitantes del municipio que no han podido insertarse en la economía formal, debido a que se trata de una actividad realizada a pequeña escala, con bajos requerimientos tecnológicos y de inversión. Para muchos de los comerciantes acudir el domingo a intercambiar sus productos es una forma de subsistencia para sus familias y comunidades. El mercado de los domingos manifiesta la dinámica de comercio apegada a las condiciones y posibilidades económicas de la población de las distintas localidades que convergen en el tianguis y a prácticas culturales apegadas al consumo de ciertos alimentos como animales y plantas silvestres. Es fundamental destacar que, además de los comerciantes, en el lugar convergen otras personas para las que también el tianguis es una fuente de ingresos. Nos referimos a la gente que pide limosna, ambulantes sin espacio y mercancía determinada (mangueros), empleados fijos o temporales de algún comerciante (cargadores o diablillos) y otros comerciantes que ofertan servicios de telefonía o internet. Asimismo, las entrevistas hechas a los vendedores nos permitieron identificar actividades previas al día de mercado en las que se emplea a familiares, amigos y/o vecinos que no necesariamente acuden al tianguis. Esto es, que la derrama económica que se genera en el municipio a partir de las actividades del tianguis del domingo beneficia a un gran número de pobladores. Una vez que se ha descrito la relevancia económica, social y cultural del tianguis es necesario destacar lo que para el gobierno municipal significa el comercio informal. Esto, para retomar la idea de que las políticas públicas deben ser intervenciones deliberadas de instituciones que busquen resolver problemas públicos mediante la participación activa de múltiples actores. Desde la perspectiva del gobierno municipal, el sector terciario se encuentra limitado a consecuencia de la proliferación del comercio informal, el cual en los últimos años se ha convertido en un problema, a tal grado que genera un círculo vicioso de incertidumbre laboral, ausencia de derechos médicos y limitación del orden de gobierno para recibir una contribución por la labor ejercida. El llamado del gobierno es enérgico al mencionar que se requiere de forma imperiosa del reordenamiento de dicho esquema de comercio, incorporando a los comerciantes al mercado de trabajo formal y con ello al pago de impuestos (Ayuntamiento de Zinacantepec, 2019). Con las aseveraciones anteriores, se observa que desde el gobierno se ignora que el tianguis de Zinacantepec es importante a nivel económico, social y cultural debido a que no solo es un espacio de interacciones económicas, sino también es un lugar de socialización y recreación para la mayoría de las personas que acuden los domingos de plaza. Esta observación es relevante considerando que las medidas de contención de la pandemia y los planes de acción propuestos por el gobierno en turno partirán de esas ideas.

DINÁMICA DEL MERCADO Y EVOLUCIÓN DE MEDIDAS DE CONTENCIÓN IMPLEMENTADAS EN LA ZONA DE ESTUDIO

Se calcula la existencia de alrededor de 120 comerciantes que han resultado afectados por las medidas de contención derivadas de la crisis sanitaria de la Covid-19. En un día normal de tianguis hay aproximadamente alrededor de 400 visitantes por hora y 120 comerciantes, las actividades inician a las 8:00 am y terminan aproximadamente a las 5:30 p.m., por tanto, en la explanada del mercado hay movimiento desde las 7:00 a.m. Las actividades en el tianguis están ligadas a actos religiosos, debido que en las inmediaciones se encuentra la iglesia del municipio. En el mercado y tianguis existen diferentes grupos de comerciantes que han sido afectados de diversas maneras, por ello, y con el propósito de contribuir con información valiosa a la formulación de políticas públicas, a continuación se presenta una tipología según el producto y el tipo de puesto que asisten los comerciantes.

Tabla 1. Tipología de comerciante por producto y tipo de puesto

Tipo de Número de Tipo de Número de Producto Producto puesto comerciantes puesto comerciantes

Películas y discos

Flores de papel Ambulante 1

Semifijo 2

musicales

Ajos y cerillos Ambulante 2 Quesos Semifijo 2

Franelas y jergas Ambulante 4 Cinturones Semifijo 1

Cocteles Ambulante 2 Ramos de flores Semifijo 1

Hongos y nopales Ambulante 2 Tacos Semifijo 10

Cortinas Ambulante 2 Pancita de res Semifijo 5

Tamales de ca-

Ambulante 1 Taco de plaza Semifijo

8

pulín

Verduras Semifijo 10 Mochilas y bolsas Semifijo 5

Pan de nata Semifijo 5 Cárnicos fijo 6

Pan de fiesta Semifijo 4 Pollerías fijo 3

Tipo de Número de

Tipo de Número de

Producto

Producto

puesto comerciantes

puesto comerciantes

Artículos electró-

Aguacates Semifijo 5

fijo 1

nicos

Accesorios para

Semifijo 2 Calzado fijo

3

la escuela

Fuente: Elaboraci propia a partir de informaci obtenida en el trabajo de campo realizado durante el 2020.

Respecto a la disposición de los puestos, en las primeras horas del mercado los vendedores ambulantes se sitúan en la calle 16 de septiembre, considerando que es la entrada principal al tianguis, para más tarde desplegarse por todo el lugar. Mientras que los vendedores con puesto semifijo se distribuyen a lo largo del tianguis y los vendedores con puesto fijo se sitúan dentro del mercado. Cercano al tianguis hay un estacionamiento en el que los autobuses y taxis cuentan con una parada, estas vías de comunicación muestran el fácil acceso de vendedores y comerciantes. En las cercanías donde se realiza el tianguis existen otros comercios que aprovechan la afluencia de los visitantes para ofrecer sus servicios, entre ellos se encuentran las tiendas de: Megacable, tienda de souvenir “Neto”, Tres B, Farmacias Guadalajara, Farmacias del Ahorro, Farmacias Benavides, Farmacias Similares, Coppel y Elektra. Con lo anterior, se confirma la idea de Contreras (2007: 225) respecto a que el tianguis tiene una derrama local que debe verse y estudiarse, así como sus impactos sociales y culturales.

AFECTACIONES EN EL FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO Y EL TIANGUIS

En el municipio, las medidas de contención a la pandemia dieron inicio el 28 de marzo de 2020 con la implementación de la llamada Jornada Nacional de Sana Distancia. De acuerdo con el presidente municipal, se realizaron juntas con los restauranteros de la zona y con la Unión de Marisqueros de San Luis Mextepec con el objetivo de buscar alternativas de venta y de comercialización de sus productos. En el diálogo se dejó de lado a los medianos y pequeños comerciantes, considerando que a ellos solo se les dio aviso sobre las medidas de contención que tenían que tomar para que sus negocios lograran seguir funcionando. En el caso concreto del mercado fijo y del tianguis de Zinacantepec, se limitó la entrada a un integrante por familia y se exigió a los comerciantes contar con gel antibacterial, cubre-bocas y guantes en todo momento o de lo contrario se les prohibía la entrada. El trabajo de los comerciantes en el tianguis fue restringido de tajo y bajo la vigilancia de la policía municipal y de algunos miembros de la Guardia Nacional, permitiendo, exclusivamente el acceso a los vendedores que ofrecían productos de necesidades básicas. Entre las medidas aplicadas se impuso el reacomodo de los puestos semifijos en una acera de una sola calle. Es importante mencionar que estas medidas afectaron a los comerciantes de productos que a los ojos de los policías no eran de primera necesidad, como: cortinas, ganchos, pan, flores, tamales de capulín, accesorios para peinar, tés y otras especias, bolsas para basura, cubrebocas, cerillos y accesorios para baño. Una medida que se tomó posteriormente fue la de sanitizar el mercado y a su vez el lugar en el que se ubica el tianguis.

Imagen 1. Medidas de contenci en el tianguis y mercado de Zinacantepec, 2020

Fuente: Fotografía tomada de la página oficial de Facebook

del Ayuntamiento de Zinacantepec. Consultada el 10 de abril del 2021.

Las afectaciones señaladas por los comerciantes fueron: económicas, con el bloqueo abrupto y sin alternativas para obtener ingresos monetarios, lo que les obligó a modificar en la medida de sus posibilidades los productos de venta, considerando que los precios de insumos o mercancías se incrementaron drásticamente. A nivel familiar, se afectó su convivencia a consecuencia de una constante insatisfacción económica y frustración por no poder continuar con su vida y vivir con una constante incertidumbre. Como nos relata la señora Guadalupe:

Dos de mis hijos estudian en escuela particular, mi hijo este semestre no se inscribiel decidibuscar trabajo para ayudarnos, ya que era imposible mantener dos colegiaturas durante esta situaci. Aunque teníamos unos ahorritos, o comíamos o pagábamos escuela, él solo decidisalirse, mi esposo y yo estábamos buscando alternativas, pero él decidisalirse. A pesar de que se nos dio un aviso por parte del ayuntamiento de que se iba a cerrar el mercado y el tianguis, nos agarrde sorpresa pues creo que ninguno de mis comparos imagino que fuera a pasar eso. Yo creo que el gobierno debería inventarse programas o reinventárselos, porque realmente las ventas son pocas y la necesidad de dinero es mucha, todos necesitamos dinero, ese nunca sobra y siempre falta, debería ver la forma de ayudarnos como comerciantes sino se puede dar apoyo econico mínimo algo de despensa.

Lo anterior se constata en el relato de la señora Guillermina Vázquez, del Barrio de San Miguel, comerciante propietaria de un puesto de pancita:

La vida cambio por completo: en 50 as que llevo vendiendo aquí, nunca habíamos tenido ventas tan bajas ni en vigilia, la venta es tan baja como cuando se cerry después se abri(mmm), la economía en la actualidad no está como para gastar en un plato de pancita, creo que los padres de familia por el momento tienen otras prioridades. Pues siempre uno de los motivos por los que hay problemas en las familias es el dinero, todos mis nietos estudian, yo veía a mis hijos muy preocupados porque las ganancias estaban bajas, cuando recién se cerrtanto mi hijo como mi hija hicieron uso de su ahorrito, pero no era mucho y había que pagar escuelas, mis nietos también se ayudan de aquí de lo que les dejan de propinas sacan para sus gastos y se les da un peque sueldo, yo vivo sola, pero veía a mis hijos muy preocupados, Memo tiene tres hijos y los tres estudian y Ofelia tiene dos hijos igual estudian, pero a pesar de que se tenían los ahorros yo creo que no alcanzaba para la vida que estaban acostumbrados.

Conforme a lo anterior, se vislumbra que los efectos socioeconómicos derivados de la crisis de Covid-19 y de las medidas gubernamentales de contención han impactado de forma diferenciada a todos los comerciantes, considerando que los más afectados han sido los vendedores de productos de bajo valor y originarios de otras localidades distintas a la cabecera municipal. Entre ellos, se pudo identificar a los que comercializan de forma ambulante té, hongos y nopales en bolsa, cerillos y ajos, flores de papel, sombreros, bolsas de basura, franelas y jergas, frutas de temporada en bolsa, cocteles, dulces de amaranto y galletas. En su relato, han sido los más afectados por la pandemia considerando que sus ingresos son los más bajos y por ende no estaban preparados para una crisis como la que se vive actualmente. De forma reiterativa señalan que el Estado los ha ignorado y vulnerado con las limitaciones impuestas en los espacios públicos, sin ofrecerles ningún tipo de alternativa.

Mapa 1. Ubicaci del tianguis en Zinacantepec y localidades de origen de los comerciantes

Fuente: Elaboraci propia a partir del mapa proporcionado por Atlas Municipal de Riesgos Zinacantepec (2016).

Como se puede observar en el mapa, las distancias entre el lugar de residencia de los comerciantes ambulantes y la ubicación del tianguis son largas, por lo que el traslado de sus comunidades al mercado significó mayores gastos y riesgos debido a que no cuentan con medios de transporte propios a diferencia de los comerciantes originarios de la cabecera municipal, que en general tienen mayores recursos.

En síntesis, al poner en marcha las medidas de contención a la pandemia se afectó fuertemente la dinámica del mercado y tianguis, económica y socialmente. El cierre de los espacios públicos significó que las personas que dependen del comercio informal se enfrentaran abruptamente a la ausencia de alternativas para obtener ingresos. En este sentido, es importante subrayar que los comerciantes más vulnerables ante esta situación son los de menores ingresos que venden productos de bajo valor y que no residen en la cabecera municipal, debido a que no cuentan con los recursos económicos suficientes para poder sobrellevar una situación y a que sus redes de apoyo son limitadas. En sus palabras, ellas y ellos dependen totalmente de la venta de sus productos pues van al día, sobreviviendo.

ESTRATEGIAS DE RESILIENCIA PARA ENFRENTAR LA PANDEMIA: APORTES AL DISEÑO DE POLÍTICAS PUBLICAS

Con el objetivo de tener una aproximación a las estrategias de los comerciantes del tianguis, se diseñaron dos instrumentos de investigación que sirvieron para recoger la voz de los implicados, escuchando sus historias de vida alrededor del tianguis, las problemáticas y las alternativas que han puesto en marcha para paliar los efectos de las crisis sanitaria y económica que vivimos actualmente. Este apartado nos ayudara a conocer las afectaciones económicas y los cambios que trajo consigo la pandemia, tanto en la vida diaria de los comerciantes como en su modo de obtener ingresos económicos. Además de que nos conduce a conocer su opinión sobre las medidas implementadas desde el Estado y lo que ellos aseguran se debería hacer para apoyarles considerándolos actores activos. En las estrategias que se pusieron en marcha entre los comerciantes se identificaron lazos de amistad y cooperación, al intercambiar mercancías a un menor precio y tejer redes de solidaridad promocionando entre los clientes los productos de otros vendedores. Tal es el caso de la señora Guadalupe Flores, comerciante propietaria de un puesto en el que vende flores desde hace más de 15 años, quien nos relata su relación con los demás comerciantes y con sus clientes:

Cuando no podíamos abrir el local varios clientes nos llamaban para que les vendiéramos flor para sus funerales o arreglos florales, al principio si teníamos, pero después no nos surtimos

porque no queríamos que se echara a perder, varios clientes vinieron a la casa y eso fue una ayuda que necesitábamos. Solo vendemos en el local, pero conocemos a la mayoría de los co

merciantes y tenemos una relación pacifica con todos, incluso cuando recién se pudo vender de

nuevo, hacíamos intercambio de productos entre nosotros. La sera Anita que vende trapos de cocina nos dio unos por una docena de rosas ya que su mamá acababa de fallecer y con esto de

la pandemia no había tenido la oportunidad de llevarle flores por la falta de recurso y porque no

podía pasar al pante (Guadalupe Flores).

En el relato anterior se constata el intercambio de productos entre comerciantes. Esto quiere decir que la relación entre ellos es pacífica y existe empatía y solidaridad, ya que los intercambios se dan entre productos de bajo y alto costo. Esto también se puede leer a continuación.

Pues sí he hecho intercambio con las seras que venden taco de plaza, a veces les doy unos cerillos o ajos y ellas me dan un taquito para mis hijos. Yo llego aquí las 8:30 a.m., empiezo a caminar por todo el tianguis, a veces me quedo más sobre 16 de Septiembre, hay más venta ahí porque está cerca del kiosco y de la iglesia, a veces la gente no compra, pero nos da dinero o un taco, me llevo bien con las seras que venden té, también con los demás, pero más con las del té. Cuando no pudimos vender aquí no me buscaron los clientes (sera María, con localidad en Santa María del Monte).

La señora Flores nos relata cómo es que ha llevado esta crisis, desde su postura como jefa de familia. En su historia se constata que los comerciantes propietarios de un puesto fijo contaban con ahorros para afrontar la crisis.

Gracias a Dios teníamos unos ahorritos, queríamos comprar otro zaguán para la casa, pero se vino esto y eso fue lo que nos ha ayudado, estiro el gasto y comemos hasta lo que no les guste a mis hijos, también nos ayudque los clientes nos buscaran así pudimos sacar el producto que teníamos y no se echara a perder. Eso en un primer momento nos ayudbastante, cuando se pudo abrir el local seguía siendo duro porque no había venta y la renta y los gastos no paraban…. fue y sigue siendo muy duro, pero gracias a Dios aquí seguimos.

Esto también se constata en las palabras de la señora Guillermina Vázquez, con localidad en la cabecera municipal del Barrio de San Miguel, comerciante propietaria de un puesto fijo de pancita:

¡Pues los ahorros! Esa fue la estrategia y también lo que se juntde la verdura que vendimos antes de que se cerrara, no hubo más. Mis hijos igual sus ahorros y la verdura y claro estirar el dinero lo más que se pueda.

Otra de las estrategias que se puso en marcha fue la venta por internet de sus productos, tal y como nos cuenta Carolina, de San Cristóbal Tecolit, comerciante ambulante de sudaderas.

Pues mi mamá y yo somos las icas en la casa prácticamente trabajamos solo para nosotras, sí tuvimos que estirar el dinero y la pasamos mal un tiempo, pero creo que no tanto como otras personas, nosotras empezamos a vender afuera de la casa, con los contactos que yo tenía de personas que ya me ubicaban y creo que lo que más nos ayudfueron las ventas por internet. Pues los clientes nos buscaban mucho así que nunca dejamos de vender, cuando vimos que la venta bajun poco comenzamos a vender por internet en la página de Zinacantepec y entregábamos en el centro (Diana, de San Cristal Tecolit).

En las narraciones anteriores se constata cómo los comerciantes buscaron alternativas para poder comercializar su producto pese a que el tianguis estuviera cerrado. Esto quiere decir que había comerciantes que no contaban con un ahorro y tuvieron que implementar la venta en casa o por internet.

Pues puse mi puesto afuera de la casa, una mesita y listo, ahí estuvimos vendiendo, nos dimos cuentas que los cubrebocas sí se estaban vendiendo mucho, así que empezamos a hacer más,

a veces nos pedían de figuras o con su nombre y así fue como nos ayudamos, a parte teníamos

ahorros y mis hijos estuvieron al pendiente por si nos hacía falta algo (sera Eugenia, de San Antonio Acahualco). Pues vendimos afuera de la casa la fruta, también a mi esposo le estaban pagando la mitad, entonces, aunque fuera poco, nunca dejamos de tener un ingreso (Margarita, con localidad en San Pedro Tejalpa).

Por otra parte, hubo comerciantes que tuvieron que buscar fuentes de ingresos alternativas entre ellas la práctica de oficios, como las señoras Liliana y María.

Pues no solo soy comerciante, también me dedico a otros oficios y, al igual toda mi familia, eso fue lo que nos ha mantenido de cierta forma, todos tenemos otros oficios mi hermano es carpintero, otro herrero y yo cocino así que de esos oficios nos hemos estado manteniendo, también de la venta de la fruta y verdura, pero más de los oficios (Liliana Sánchez, de San Juan de las

Huertas). […] Pues tuve que buscar más seras que quisieran que les lavara ropa, aquí en Zinacantepec y en Santa María, ahí en la casa entre vecinas nos ayudamos, una hace tortillas y las vende a veces le iba a ayudar y ya me daba unas para mi casa, las seras con las que lavo me ayudaron y pues mis hijos están chiquitos, pero andan buscando en donde ayudar para ganarse algo de dinero (María, de la localidad Santa María del Monte).

En la narración anterior se puede verificar la solidaridad entre vecinos. Otra de las alternativas fue cambiar de productos eligiendo los de mayor demanda y menor inversión. Así nos lo contó Petra González, de San Pedro Tejalpa,

Pues cuando ya no pudimos vender aquí, comenzamos a vender en la casa, pero ni un alma se paraba así que buscamos otras formas de tener dinero empezamos a vender cubrebocas y caretas, eso fue lo que nos ayudbastante porque de las bolsas no sacábamos ni un peso, mi esposo busco trabajos en fábricas pero estaban muy mal pagados y solo contrataba por dos semanas, trabajo esas dos semanas y como sea fue un buen dinerito, mientras yo seguía vendiendo en la casa, no tenemos muchos gastos solo somos tres pero aun así se sentía el cambio y el dinero por más que se estiraba no alcanzaba.

En la narración anterior se constata cómo se adaptaron a las nuevas necesidades y así poder tener una entrada económica en sus hogares. Esto también nos contó el señor José Cárdenas de la localidad en el Cerro del Murciélago, comerciante de un puesto semifijo en donde vende accesorios para la escuela, cubrebocas y caretas:

Mi esposa un día fue a la terminal aquí a Toluca y trajo bolsas de cubrebocas y caretas, dijo que las iba a vender con las cosas de la escuela, yo pensé que no iba a salir pues en todos lados venden eso, pero sí saliy fue lo que nos estuvo ayudando, también pues yo tuve que buscar otro trabajo a parte del comercio, mi hijo también empeza aportar y esos trabajitos fueron los que nos mantuvieron durante el encierro, ahorita ya no voy a la obra pero mi hijo sí sigue en la Coca, descansa los domingos y nos viene a ayudar.

Por otra parte, es importante destacar el papel de las mujeres en las estrategias de resiliencia ante la crisis.

Pues mi esposa quién sabe co le hacía, pero jamás falto un plato de comida en la mesa: yo abría el taller, pero las ventas estaban bajas, le daba el dinero y ya ella lo estiraba, no era mucho, tuve que pedir prestado a uno de mis hermanos porque la verdad al inicio si me las vi negras, no tenía ni un peso (Luis Contreras, de El Testerazo).

Finalmente, las entrevistas nos permitieron recoger la voz de los comerciantes respecto a las acciones que el gobierno ha implementado. Desde su perspectiva, ellos pueden notar que el gobierno los ha olvidado al no visibilizar las afectaciones que el cierre total del tianguis trajo consigo. Por ello, entre sus demandas están: mayor apertura del tianguis, organización de venta en otros días de la semana para evitar el cierre total, apoyos económicos

o en especie o de suministros para evitar el contagio y una reinvención de los programas ya existentes para evitar el clientelismo político. En reiteradas ocasiones subrayaron la necesidad de no generalizar las afectaciones y la capacidad de respuesta de los comerciantes.

CONCLUSIONES

Con la investigación realizada se dio cumplimiento al objetivo general planteado en este trabajo: dar cuenta de los efectos y las respuestas que han surgido de los distintos grupos de vendedores del tianguis de Zinacantepec, en el Estado de México, con el propósito de contribuir a la formulación de políticas públicas encaminadas a afrontar la difícil situación que aqueja al mundo entero. Entre los hallazgos más significativos se encontró que, ante la actual situación de emergencia. Se necesitan acciones urgentes que den respuesta a la crisis en todas sus dimensiones, pues la falta de alternativas de empleo formal significa el empeoramiento de las condiciones de vida de los comerciantes y sus familias, principalmente de los más vulnerados que trabajan en condiciones precarias, sin capacidad de ahorro ni protección social y acceso a los servicios de salud pública. En la formulación de la ruta a seguir se deben considerar las estrategias de resiliencia que los diversos grupos de vendedores han puesto en práctica, adaptándose a la llamada nueva normalidad: intercambio de mercancías, apertura de nuevos canales de venta, diversificación de mercancías y el fortalecimiento de los lazos comunitarios a través de la ayuda mutua, debido a que su reconocimiento es una forma de proponer soluciones equitativas, eficaces, bien focalizadas y que tengan en cuenta la capacidad y las necesidades de todos los comerciantes. En la definición del problema público, es esencial reconocer que los impactos de la crisis se viven de forma diferenciada y que la capacidad de respuesta de los más afectados es limitada, por lo que se requiere de políticas públicas que estimulen el empleo formal y la economía local a fin de superar las consecuencias sociales y económicas de la crisis. Finalmente, es importante señalar que hasta el momento ninguna línea de acción diseñada e implementada desde el gobierno se enfoca en atender a los vendedores ambulantes en espacios urbanos y rurales. De igual forma, se subraya la necesidad de dotar de insumos de protección, incluyendo la vacuna contra la Covid-19, a los trabajadores que no tienen otra alternativa más que salir a la calle en busca de ingresos para subsistir.

INTRODUCCIÓN

En diciembre de 2019, se descubrió un nuevo virus que se propagaba entre la población en Wuhan, China, lo que resultó en el diagnóstico posterior de Síndrome Respiratorio Agudo Grave (“SARS”). Unos días después, comenzó a extenderse por todo el mundo. Más tarde,

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el virus se denominó SARS-CoV-2 y, de hecho, se ha convertido en una pandemia. Solo tres meses después del primer descubrimiento, el patógeno provocó una verdadera crisis mundial. Hasta ahora, millones de personas han perdido la vida. Aunque no se puede comparar con la pandemia de influenza denominada H1N1 de 2009-2010, que tan solo en el primer año se contabilizaron entre 151,700 y 575,400 muertes;3 el espectro de este nuevo fenómeno es apenas visible. La forma de gestionar la pandemia en varias regiones del mundo se ha convertido en un campo de disputas políticas entre diferentes actores políticos de carácter interno, principalmente; los que han llevado a cabo una serie de acciones y dinámicas que en ocasiones han derivado en enfrentamientos políticos permanentes para obtener más adeptos

o generar rechazo a las medidas implementadas por el gobierno en turno. México no es la excepción a las tendencias mundiales; el gobierno presidido por Andrés Manuel López Obrador (AMLO) emprendió un enfrentamiento sistemático con varios gobernadores, líderes empresariales del partido de oposición y del país; desde la implementación de la estrategia de “polarización”, misma que inició desde la lucha contra el

1 Profesor-Investigador del Departamento de Procesos Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Correo electrónico: r.figueroa@correo.ler.uam.mx

2 Profesora Investigadora del Departamento de Derecho de la DCSH de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco. Correo electrónico: napd@azc.uam.mx

3 Dawood, F. S., Iuliano, A.D., Reed, C., et al. Estimaciones de la mortalidad global asociada a los primeros 12 meses de circulación del virus de influenza pandémica A H1N1 2009: un estudio modelo. Lancet Infect Dis. consultado en línea en https://www.thelancet.com/journals/laninf/article/PIIS14733099(12)70121-4/fulltext

robo de hidrocarburos y gasoductos, la cual se intensificó en enero de 2019 y se volvió un evento mediático de grandes dimensiones, de la misma forma, es decir con una estrategia muy similar, este gobierno, ha llevado la pandemia, convirtiéndola también en un campo de batalla mediático, en donde los actores políticos intentan obtener el mayor beneficio y los mejores ingresos políticos. Las acciones y omisiones del Estado mexicano frente a la pandemia por Covid-19 han dejado en evidencia que la realización de los derechos humanos es más frágil de lo que se sabía y que su violación se exacerba por la incapacidad de articular una adecuada estrategia para contener y mitigar los estragos que ha dejado y seguirá generando, no solamente en el ámbito de la salud, sino también en lo económico y social. Desde una perspectiva política, es importante no dejar de lado que este fenómeno social atravesará el marco del proceso electoral 2020-2021, mismo que es el más amplio en los últimos tiempos, en las próximas elecciones se elegirán, según el Instituto Nacional Electoral (INE),4 21,368 cargos de elección popular, entre los que resaltan la renovación de 15 gubernaturas y la elección de 500 curules a la Cámara de Diputados.5 Es un arranque de año, emparejado con la coyuntura electoral, en donde la población deposita mucha de su esperanza en que las autoridades logren controlar la pandemia por Covid-19, que se ha expandido con los contagios, lamentablemente, con un saldo letal de más de 150 mil decesos6 hasta el momento y, sobre todo, sus efectos negativos en la economía siguen sin dar atisbos de control. Esa esperanza se cifra en la inoculación de la población con las vacunas con las que se promete frenar la pandemia, con ello, se busca reducir las tragedias humanas al respecto de los decesos, y la falta de empleo; un escenario nada sencillo para el cualquier tipo de gobierno en turno de cualquier país. Las personas y el gobierno confiamos en que, con la vacunación masiva, se logren reactivar las actividades productivas y la dinámica de una economía que pierde fuerza con mucha velocidad, situación que puede verse, con la pérdida de 626 mil empleos al cierre del 20207 de acuerdo con cifras del INEGI, y que pueden tener un impacto importante en este año electoral.

CRONOLOGÍA DEL COVID-19 EN MÉXICO

El virus, renombrado el 11 de febrero por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como coronavirus de tipo 2 causante del Síndrome Respiratorio Agudo Severo; (SARS– CoV–2, por sus siglas en inglés), fue reconocido por el mismo organismo como pandemia, activando las alertas alrededor del mundo por el brutal efecto que provoca la enfermedad

4 Organismo público autónomo del Estado mexicano, encargado de llevar a cabo todo lo concerniente a elecciones en México.

5 Instituto Nacional Electoral, Elecciones 2021, Véase: https://www.ine.mx/voto-y-elecciones/elecciones-2021/.

6 Véase periódico ‘La Jornada’: https://www.jornada.com.mx/notas/2021/01/24/politica/roza-mexico150-mil-decesos-por-covid/.

7 Véase Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática: https://www.inegi.org.mx/contenidos/ saladeprensa/boletines/2020/iooe/iooe2020_12.pdf.

en el ser humano. Nombrada como COVID–19,8 entre el público en mayor peligro están las personas en el rango de edad que supera los 65 años y aquellos que presentaban algún tipo de comorbilidad como obesidad, diabetes, enfermedades cardíacas, hipertensión arterial y enfermedades respiratorias previas,9 cabe mencionar que México es un país con una mayoría de población con estas características, por lo que, ante éste agente patógeno, dicha población es más vulnerable y por lo tanto el virus es más letal. La primera referencia a la enfermedad provocada por el nuevo coronavirus, identificado en ese momento como SARS–CoV–2, en los archivos electrónicos de la Secretaría de Salud del gobierno de México, se encuentra el 23 de enero de 2020, en una advertencia de viaje a la ciudad de Wuhan, China,10 que cita un informe del 31 de diciembre de 2019 de la comisión municipal de salud de esa localidad, donde se advirtió de un brote de neumonía causado por el virus recién identificado. Posteriormente, el 28 de febrero de 2020, se anunció la llegada del coronavirus a México en una reunión matutina que sostuvo el presidente AMLO ante medios de comunicación masiva. El subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud, Hugo López-Gatell, informó que los tres primeros casos fueron importados de Italia. Los portadores del virus viajaron a Bérgamo para asistir a una convención donde se infectaron.11 Ese mismo día el presidente, en alusión a la información recibida del propio López–Gatell y el secretario de Salud, Jorge Alcocer, al que describió como una “eminencia” citando sus credenciales académicas, dijo sobre la enfermedad que: “No es, repito, según la información que se tiene, algo terrible, fatal, ni siquiera es equivalente a la influenza”.12 El 12 de marzo de 2020, el presidente, dentro de la conferencia “mañanera” diaria declaró: “Yo no soy todólogo”,13 instando a la población a seguir la recomendación de sus especialistas a cargo de la vigilancia de la pandemia y reiterando que no era necesario limitar la

8 Organización Mundial de la Salud (OMS). “Los nombres de la enfermedad por coronavirus (COVID–19) y del virus que la causa”, s.f. Consultado vía electrónica el 10 de diciembre de 2020, en: https:// www.who.int/es/emergencies/diseases/novelcoronavirus-2019/technical-guidance/naming-the-coronavirus-disease-(covid-2019)-and-the-virusthat-causes-it.

9 En este apartado, se busca rescatar las fechas más relevantes de las acciones generadas por el gobierno mexicano para hacer frente a la pandemia; la fecha de corte ha sido complicada, pues diariamente hay información nueva, aquí se decidió, por razones de tiempo y actualización, cerrar la información recolectada al 3 de marzo 2021.

10 Secretaría de Salud. “Aviso preventivo de viaje a Wuhan, China, por neumonía por nuevo coronavirus (SARS–CoV–2)”, 23 de enero de 2020. Consultado vía electrónica el 10 de diciembre de 2020, en https:// www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/528064/apv-Wuhan-ChinanCoV2019.pdf

11 Caída del peso y suspensión de clases: cronología del coronavirus en México, en Milenio publicado el 20/03/2021. Consultado vía electrónica el 3 de febrero de 2021; en: https://www.milenio.com/politica/ coronavirus-mexico-linea-mapa-resumen-covid19

12LópezObrador, A.M. “Versión estenográfica de la conferencia de prensa matutina del presidente Andrés Manuel López Obrador”, 28 de febrero de 2020. Consultado vía electrónica el 3 de febrero de 2021; 21:25 h., en: https://lopezobrador.org.mx/2020/02/28/version-estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-del- presidente-andres-manuel-lopez-obrador-266/

13LópezObrador, A.M. “Versión estenográfica de la conferencia de prensa matutina del presidente Andrés Manuel López Obrador”, 12 de marzo de 2020. Consultado vía electrónica el 5 de febrero de 2021; 21:40 h., en: https://lopezobrador.org.mx/2020/03/12/version-estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-del- presidente-andres-manuel-lopez-obrador-275/

movilidad presidencial,14 suspender eventos masivos, como fue el caso del festival ‘Vive Latino’ en la Ciudad de México. Posteriormente, el 14 de marzo del 2020, el subsecretario López-Gatell, dio a conocer una serie de medidas para evitar la propagación del corona-virus en el país, la cual denominó Jornada Nacional de Sana Distancia, que contemplaba: “Suspensión de actividades no esenciales y reprogramar eventos masivos, siendo así el comienzo oficial de la cuarentena en el país”.15 El día 16 de marzo de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo número 02/03/20, por el que se suspendieron las clases presenciales en las escuelas de educación preescolar, primaria, secundaria, normal, así como aquellas de los tipos medio superior y superior dependientes de la Secretaría de Educación Pública,16 sumándose así a las acciones para contener la propagación de la Covid-19, entre las que se encuentran: medidas de higiene, suspensión de actos y eventos masivos, filtros sanitarios en escuelas, centros de trabajo y aeropuertos, así como la suspensión o restricción en la entrada y salida a su territorio o a algunas regiones del mismo. El 18 de marzo de 2020, cuando la pandemia de Covid-19 comenzaba a despegar en México, el presidente aseveró en su conferencia diaria que tenía una peculiar “protección” contra el coronavirus: “Vamos a estar más tranquilos porque ya vamos a tener hecho todo lo que se va a aplicar en el caso del agravamiento de la crisis; pero les digo, el escudo protector es como el detente, saben lo que es el detente, ¿verdad?”, señaló, en referencia unas “estampitas” con imágenes religiosas que carga consigo siempre, aportando también que el “no mentir, no robar y no traicionar” ayuda mucho para que no dé el coronavirus.17 Estas declaraciones fueron poco afortunadas, por decir lo menos, pues dejaban de manifiesto una postura de poca seriedad en un momento complicado de la pandemia en ciernes, con lo que el presidente vio una baja significativa en sus niveles de aceptación. El 29 de marzo, ante las críticas por continuación de sus giras, aunado a la poca seriedad en sus declaraciones y al nulo uso de cubre bocas, López Obrador respondió que: “los conservadores” quieren “que yo me aísle. ¡Imagínense! No habría conducción. Quieren que haya un vacío de poder para apoderarse de la conducción política”.18 El día 30 de marzo de 2020, el Consejo de Salubridad General decretó emergencia sanitaria

14 Cabe mencionar que el presidente Andrés Manuel López Obrador se ha visto renuente al uso de cubre bocas y en general a varias de las recomendaciones hechas a la población para mantener controlada la pandemia.

15 A la fecha que se escriben estás líneas, 28 de febrero de 2021, se ha extendido, casi un año después de esta declaratoria.

16 DOF. (2020). ACUERDO número 02/03/20 por el que se suspenden las clases en las escuelas de educación preescolar, primaria, secundaria, normal y demás para la formación de maestros de educación básica del Sistema Educativo Nacional, así como aquellas de los tipos medio superior y superior dependientes de la Secretaría de Educación Pública. Consultado vía electrónica el 5 de febrero de 2021; en: http://sep.gob.mx/work/models/sep1/Resource/19413/3/images/a02_03_20.pdf

17 DOF. (2020) Acuerdo por el que se declara emergencia sanitaria por causa de fuerza mayor, a la epidemia de enfermedad generada por el virus SARS-CoV2 (COVID-19). Consultado vía electrónica el 5 de febrero de 2021; en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5590745&fecha=30/03/2020

18LópezObrador, A.M. “Versión estenográfica de la conferencia de prensa matutina del presidente Andrés Manuel López Obrador”, 18 de marzo de 2020. Consultado vía electrónica el 5 de febrero de 2021; en: https://lopezobrador.org.mx/2020/03/18/version-estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-del- presidente-andres-manuel-lopez-obrador-279/

por el virus SARS-CoV-2, en la que se suspendieron las denominadas o consideradas actividades no esenciales en los sectores público, privado y social, con la finalidad de mitigar la dispersión y transmisión de dicho virus en la comunidad, para disminuir la carga de enfermedad, sus complicaciones y muerte por Covid-19 en la población residente en el territorio nacional. Este decreto, cuyos plazos se han prorrogado una y otra vez, cerró buena parte de los servicios de los gobiernos de todos los niveles, así como de los otros poderes de la Unión: Judicial y Legislativo.19 El 8 de abril del 2020, el subsecretario de salud Hugo López-Gatell, vocero oficial de la pandemia por la Covid-19 presentó el modelo denominado “Centinela”, el cual permitiría el seguimiento del avance del virus con base en casos recibidos y confirmados, y que serviría para tomar decisiones útiles en materia de salud.20 El día 13 de abril de 2020, la Presidencia de la República firmó un acuerdo con la iniciativa privada cuyo nombre fue “Todos juntos contra el COVID-19”, con la finalidad de que los hospitales privados atendieran sin costo a derecho habientes del INSABI, IMSS, ISSSTE, Marina y SEDENA, con la idea de liberar 12 mil 500 camas de todo el sector salud, ya que en ese mes se predecía uno de los niveles más altos de contagio.21 El 21 abril 2020, se publicaron las medidas implementadas en la Ciudad de México durante Fase 3 por emergencia sanitaria de Covid-19, se realizó la declaratoria de la Fase 3 de la emergencia, la más grave en términos de medidas precautorias, y se dieron instrucciones para el distanciamiento social. Lo que sucedió en abril sería apenas un paso más hacia los niveles más preocupantes de la pandemia.22 El 13 de mayo 2020, se presentó el plan de regreso a la nueva normalidad, basado en un Semáforo Epidemiológico de la Ciudad de México,23 el cual contemplaba una serie de reglas en función de la evolución de la pandemia con distintos colores del semáforo. Cabe mencionar que, conforme avanzó la pandemia y con el evidente desgaste de las conferen

19 “Quieren que me aísle para que haya vacío de poder: AMLO”. En La Jornada, 30 de marzo de 2020. Consultado vía electrónica el 10 de enero de 2021 en: https://www.jornada.com.mx/2020/03/30/politica/002n1pol

20 Emergencia Sanitaria Nacional. Consultado vía electrónica el 5 de febrero de 2021, en https://www. gob.mx/salud/prensa/consejo-de-salubridad-general-declara-emergencia-sanitaria-nacional-a-epidemia-por-coronavirus-covid-19-239301

21 Modelo fue cuestionado en distintas ocasiones de forma importante por especialistas; aseguró que la epidemia en México era «ocho veces más grande» de lo que reflejaban los números. «Ocho veces, ocho veces, ocho veces de lo que se ve; la epidemia es ocho veces más grande, lo cual no cambia, no cambia las decisiones», se dijo, precisamente, ese 8 de abril, cuando llamó «factor de corrección» al factor multiplicador que estimaba la dimensión real de la epidemia en nuestro país. Versión estenográfica. Conferencia de prensa. Informe diario sobre coronavirus COVID-19 en México. Consultado vía electrónica el 5 de febrero de 2021, en: https://www.gob.mx/presidencia/es/articulos/version-estenografica-conferencia-de-prensa-informe-diario- sobre-coronavirus-covid-19-en-mexico-239987?idiom=es

22 Las medidas adoptadas por las entidades federativas ante la emergencia del COVID-19, Senado de la República. Consultado vía electrónica el 5 de febrero de 2021, en: http://bibliodigitalibd.senado.gob. mx/bitstream/handle/123456789/4856/CuadernoDeInvestigaci%C3%B3n_7%20%28F%29.pdf?sequence=1&isAllowed=y

23 Plan de regreso a la nueva normalidad mediante la creación del Semáforo Epidemiológico de la Ciudad de México. Consultado vía electrónica el 20 de febrero de 2021, en: https://covid19.cdmx.gob.mx/ comunicacion/nota/medidas-implementadas-en-la-ciudad-de-mexico-durante-fase-3-por-emergencia-sanitaria-de-covid-19

cias diarias brindadas por el subsecretario de salud, el semáforo dejó de tener continuidad después de la declaración del 20 de diciembre de 2020: “El color del semáforo en la CDMX es intrascendente”.24 El 24 de julio de 2020, el presidente de la República declaró en Oaxaca: “No quiero entrar en polémica en este tema. Si se considerara que con esto se ayuda, entonces lo haría, pero no es un asunto que esté científicamente demostrado”25 esto, conforme a la información publicada el día 21 de julio de 202026 en la página oficial sobre la Covid-19: “Los cubre bocas no son fuente de protección, ya que los ojos quedan descubiertos y también son una vía de entrada de la enfermedad…”. El 23 de agosto de 2020 se notificaron 97,632 casos confirmados de Covid-19; de ese total, 42% corresponde a enfermeros, 27% a médicos, 2% a laboratoristas, 1% a dentistas y el restante 28% a otros profesionales del ámbito de la salud.27 El 3 de septiembre, se observó que, de 65,241 personas que de acuerdo con datos oficiales habían fallecido en México víctimas de la epidemia hasta el primer día de ese mes, 51,924 no habían recibido tratamiento con ventilador ni cuidados intensivos. Es decir, el 79.6% de quienes murieron víctimas del contagio por SARS-Cov-2 careció de la atención debida.28 El 14 de noviembre 2020, se dio a conocer que en el país se había superado el millón de casos, confirmados Ricardo Cortés Alcalá, Director General de Promoción de la Salud, durante el corte técnico diario sobre el avance de la Covid-19, quien informó que en el país se contabilizan 1 millón 003,253 casos confirmados, además de 190,876 personas sospechosas de haber contraído el virus, pero sin muestra (es decir, sin haberse realizado prueba alguna para constatarlo); 110, 594 sospechosos sin posibilidad de resultado y 77,183 sospechosos con posibilidad de resultados.29 El 18 de diciembre 2020 se decretó el cierre de negocios no esenciales en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), hasta el 10 de enero de 2021, el Estado de México y la Ciudad de México anunciaron su regreso al semáforo rojo por un repunte en los contagios y una elevada ocupación hospitalaria; sumado al posible contagio de la enfermedad y a la saturación del sistema de salud, se empezaron a manifestar efectos adversos que impactan

24Consúltese: https://informedegobierno.cdmx.gob.mx/acciones/plan-gradual-hacia-la-nueva-normalidad-y- semaforo-epidemiologico/

25 El color del semáforo en la CDMX es intrascendente”. Consultado vía electrónica el 10 de febrero de 2021; en: https://politica.expansion.mx/mexico/2020/12/11/el-color-del-semaforo-en-la-cdmx-es-intrascendente-dice-lopez-gatell

26 La Crónica de Hoy Jalisco 21 de septiembre de 2020. Consultado vía electrónica el 10 de febrero de 2021; 22:45 h., en: https://issuu.com/lacronicadehoy/docs/jalisco_21_de_septiembre

27 Gobierno de México (21 de julio de 2020). Página oficial sobre Covid-19. Preguntas Frecuentes. Consultado vía electrónica el 15 de febrero de 2021, en: https://coronavirus.gob.mx/preguntas-frecuentes/

28 Alerta Epidemiológica: COVID-19 en personal de salud -31 de agosto de 2020. Consultado vía electrónica el 10 de febrero de 2021, en: https://www.paho.org/es/documentos/alerta-epidemiologica-covid-19- personal-salud-31-agosto-2020

29 Nathaniel Parish Flannery, Why Are So Many People Dying Of COVID-19 In Mexico? Forbes, 3 de septiembre 2020. Disponible en: Base de datos del 1 de septiembre de 2020 de la Dirección General de Epidemiología de la Secretaría de Salud, Consultado vía electrónica el 15 de febrero de 2021 en: https:// www.forbes.com/sites/nathanielparishflannery/2020/09/03/why-are-so-many-people-dying-of-covid19-in-mexico/#738c890418e7

de manera diferenciada a la población, entre los que se encuentran la disminución y pérdida del empleo, así como del ingreso. El 23 de diciembre 2020, llegaron a México las primeras 3000 dosis de la vacuna de Pfizer- BioNTech contra la Covid-19, que arribaron al Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM) procedentes de Bélgica; con el arribo de las vacunas, también llegó un mensaje publicitario del dirigente nacional del partido Movimiento Regeneración Nacional (Morena), Mario Delgado, difundido vía redes sociales, en el cual menciona textualmente: “Con la llegada de la vacuna contra el #COVID19, México tiene esperanza de un mejor futuro. Sin embargo, es importante seguir siendo solidarios y ayudar a reducir los contagios. Unidas y unidos vamos a salir adelante”; en el que deja ver la vacuna con fines partidistas.30 Así, el 24 de diciembre inició la aplicación de la vacuna en nuestro país, misma que empezó a aplicarse al personal de salud. Al respecto el subsecretario López-Gatell expresó: “hoy tenemos un instrumento de protección específica que se vuelve un mecanismo muy eficaz, potencialmente muy efectivo para darle la vuelta a la página a esta epidemia que nos ha causado tanto dolor. (…) Tenemos la esperanza de que con la vacuna contra el virus SARS-CoV-2 empezaremos a combatir de una manera mucho más efectiva a este terrible enemigo de la humanidad”.31 A la par, el gobierno mexicano firmó diversos contratos de compra de la vacuna contra el coronavirus, como Pfizer, Oxford-AstraZeneca, BioNTech, Sputnik V, Sinovac y; CanSino, entre otras.32 Al respecto el secretario de Relaciones Exteriores, Marcelo Ebrard Casaubón, explicó que la entrega de dichas vacunas sería de la manera siguiente:

Enero: 1 mill 420,575 dosis. Febrero: 3 millones 264,300 dosis. Marzo: 5 millones 098,275 dosis. Abril: 8 millones dosis. Mayo: 11 millones 750,000 dosis. Junio: 15 millones 500,000 dosis. Julio: 19 millones 250,000 dosis. Agosto: 23 millones dosis. Septiembre: 25 millones 850,000 dosis. Octubre: 28 millones 700,000 dosis Noviembre: 31 millones 550,000 dosis. Diciembre: 34 millones 400,000 dosis.33

El 11 de enero se hizo publicó el documento denominado: “Política nacional rectora de

30 México supera el millón de casos de coronavirus. Consultado vía electrónica el 1 de marzo de 2021 en: https://www.eleconomista.com.mx/politica/Mexico-supera-el-millon-de-casos-de-coronavirus20201114-0026.html

31 El video se puede observar en el siguiente enlace: https://twitter.com/mario_delgado/status/1346104066389245952

32 El País: https://elpais.com/mexico/2020-12-02/mexico-firma-un-contrato-con-pfizer-para-comprarmas-de- 34-millones-de-vacunas.html

33 Inicia vacunación contra COVID-19; personal de salud, grupo prioritario para recibir dosis. Consultado vía electrónica el 1 de marzo de 2021en: https://lopezobrador.org.mx/2020/12/24/inicia-vacunacioncontra-covid-19-personal-de-salud-grupo-prioritario-para-recibir-dosis-2/

vacunación contra el SARS-CoV-2 para la prevención del COVID-19 en México”,34 en donde se especifica la estrategia de vacunación. La inmunización se realizaría de la siguiente manera:

Etapa 1 (diciembre 2020 a febrero 2021): Personal de salud que se encuentra en la primera línea de batalla contra la Covid-19. Etapa 2 (febrero –abril): Personal de salud restante y personas de 60 as y más. Etapa 3 (abril-mayo): Personas de 50 a 59 as. Etapa 4 (mayo-junio): Personas de 40 a 49 as. Etapa 5 (junio-marzo de 2022): Resto de la poblaci.35

El 24 de enero 2021, el presidente Andrés Manuel López Obrador anunció que se contagió de Covid-19, y los medios no dejaron pasar las declaraciones poco afortunadas del 18 de marzo de 2020, en donde reveló el no temer a la enfermedad ya que “siempre cargaba en su cartera un amuleto para su protección conocido como El Detente”. El 29 de enero 2021 reapareció el presidente mediante un video en redes sociales. El 2 de febrero de 2021 se anunció la creación de la plataforma para registrar adultos mayores de 60 años para vacunarse contra la Covid-19, la cual fue habilitada ese mismo día, sin embargo, desde el inicio de su funcionamiento presentó numerosas fallas, a la fecha funciona, no sin fallas o contratiempos. El 15 de febrero 2021, inició la aplicación de vacunas para adultos mayores, después de la publicación de un protocolo por fases, en la cual, la segunda fase está dirigida a personas mayores de 60 años desde febrero al mes de abril de este mismo año.36 El 20 de febrero 2021, se dio a conocer que el subsecretario Hugo López-Gatell, encargado de la estrategia nacional contra la expansión del virus, dio positivo a Covid-19, su caso se confirmó cuando México estaba a punto de cumplir un año de la entrada oficial de la pandemia, y que había dejado al menos 178,965, pero en el que también se han detectado 2 millones 030,491 de contagios más.37 En México, se han presentado una serie de preocupaciones y grandes contrastes en el entorno político, social y económico desde principios de 2021. Después de un año lleno de incertidumbre, en general, con la llegada de la vacuna, vuelven las esperanzas de la población en que las autoridades puedan controlar la pandemia; lamentablemente hay un saldo fatal a la fecha del 27 de febrero de 2021, de más de 185,257 muertos y se han aplicado dos millones 383 mil 411 dosis de vacunas hasta ese momento.38 Por lo tanto, como se puede ver, esta enfermedad sigue siendo motivo de preocupación. Si

34 Política nacional rectora de vacunación contra el SARS-CoV-2 para la prevención del COVID-19 en México. Documento rector. Consultado vía electrónica el 1 de marzo de 2021 en: https://coronavirus. gob.mx/wp-content/uploads/2021/01/PolVx_COVID_-11Ene2021.pdf

35 Íbidem

36 Vacunación COVID-19. Consultado vía electrónica el 1 de marzo de 2021; 21:45 h., en: https://coronavirus.gob.mx/vacunacion-covid/

37Véase : https://politica.expansion.mx/mexico/2021/02/20/el-subsecretario-de-salud-hugo-lopez-gatell-da- positivo-a-covid-19-coronavirus

38 Informe de la Secretaría de Salud de casos en México Consultado vía electrónica el 27 de febrero de 2021; 21:40 h., en: http://www.atlasnacionalderiesgos.gob.mx/archivo/covid-19.html

los problemas de vacunación y control pandémicos no se pueden resolver con éxito este año, en un futuro próximo, la incertidumbre seguirá existiendo para la mayoría de la población; estamos ante una emergencia histórica, se trata de una lucha a largo plazo, no de semanas, sino de meses y, muy probablemente, de más de otro año a partir del 2021 para gestionarla con mayor habilidad provoque el menor daño humano posible y preparar a la sociedad para convivir con el virus durante un tiempo prolongado. Por último, para cerrar este aspecto, a continuación; se muestra gráficamente la cantidad de contagios por coronavirus confirmados, así como los muertos por dicho patógeno en todo el país:

Gráfica 1. Número de casos confirmados por COVID-19

Fuente: Elaboraci propia con datos del Gobierno Federal, disponibles en: https://datos.covid- 19.conacyt.mx/.

Gráfica 2. Número de defunciones por el COVID-19

Fuente: Elaboraci propia con datos del Gobierno Federal, disponibles en: https://datos.covid- 19.conacyt.mx/.

En ambas gráficas, los datos están agrupados por semana, aunque cabe aclarar que los datos incluso pueden obtenerse por día y por cada entidad federativa. Por cuestiones de apreciar el movimiento de los datos con mayor nitidez se decidió agruparlos de este modo. Si se observa con detalle, ambos gráficos, es decir, tanto el dato de los confirmados por coronavirus y las defunciones por el mismo patógeno, tienen un comportamiento muy similar, esto quiere decir que hay una correlación entre ambos sucesos; cuestión preocupante por el impacto social que ello conlleva. Hay una diferencia de tres semanas menos en la segunda gráfica, dado que los datos hasta el momento de la elaboración y corte de este trabajo eran los disponibles. También se observa una baja importante en ambos sucesos, es decir, tanto en los contagios como en los decesos, en las últimas 6 semanas de la gráfica, sin embargo, los datos de mayor disminución se concentran en 3 semanas de esas 6 a la baja, por lo tanto, hay que esperar otras 5 o 6 semanas más para poder decir si hay una constante y revertir la tendencia al alza. Esto es importante dado el escenario de elecciones en el que en el momento de escritura ya estamos, es decir, el periodo electoral de campañas activas que ya está en pleno activismo; tema que más adelante se aborda en este trabajo.

LOS “SIERVOS DE LA NACIÓN” Y EL CLIENTELISMO POLÍTICO

Después de la llegada de AMLO a la presidencia en 2018, este mencionó que se haría un censo “casa por casa” para realizar el llamado “Censo del Bienestar”, con la consigna de seleccionar a los beneficiarios de diversos programas sociales, los encargados de llevar a cabo dicho censo serían los llamados “Servidores de la Nación” o también llamados “Siervos de la Nación”, algunos de ellos que habían formado parte activa como promotores del voto en favor del partido Movimiento de Regeneración Nacional (Morena). Esta figura de “Servidores de la Nación” se ha encontrado en medio de polémicas y críticas, pues es considerado un “ejército” con tintes electorales por parte del gobierno de Andrés Manuel López Obrador, quien ha defendido que estos funcionarios ayudan a evitar la corrupción, pues permiten que los apoyos gubernamentales lleguen directamente a los beneficiarios sin necesidad de intermediarios. Actualmente son 18,147 personas que integran los denominados “Siervos de la Nación”, quienes son coordinados por 2,464 personas más por regiones; quienes, a su vez, son supervisados por los delegados estatales de los Programas para el Desarrollo.39 Estos servidores, al inicio, llevaban los colores que se relacionaban directamente con Morena, con el logotipo del gobierno –con imágenes de Benito Juárez, Miguel Hidalgo, José María Morelos, Francisco I. Madero y Lázaro Cárdenas–, por lo que se relacionaba el uso de propaganda personalizada del presidente Andrés Manuel López Obrador durante la entrega de programas sociales; posteriormente , a partir las medidas cautelares ordenadas por la Comisión de Quejas y Denuncias del INE, el 19 de agosto de 2019, se ordenó a los delegados del Programas de Desarrollo que los Servidores de la Nación se abstuvieran de hacer alusión a que el beneficio del programa es entregado por el Presidente de la República o algún otro servidor público. Asimismo, que dejaran de utilizar chalecos, gorras, mochilas, gafetes o cualquier otra indumentaria u accesorio referente al mandatario, utilizados por servidores públicos o personas que participen en levantamiento de censos o entrega de beneficios de programas sociales.40 Con la llegada de la pandemia, se volvieron a poner en marcha “servidores” basados en

39Véase: https://politica.expansion.mx/presidencia/2019/07/24/con-18-147-siervos-amlo-construye-uncenso- bajo-sospecha-de-sesgo

40 Para acatar resolución del INE, cambian uniformes los servidores de la nación. Consultado vía electrónica el 20 de febrero de 2021; 21:30 h., en: https://www.jornada.com.mx/2019/09/15/politica/008n2pol

el censo que ya se había realizado41 llamando a los beneficiarios que pueden recibir más apoyo, como los microcréditos, para responder a la crisis, es importante mencionar que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) mencionó en su “Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2020” (CONEVAL, 2020:233) la falta de conocimiento técnico para realizar dichos censos, existiendo así el riesgo, en el diseño y levantamiento del censo, en el caso particular que nos ocupa, el del censo del Bienestar, resalta lo que se puede llamar clientelismo, sobre todo si se siguen ciertas reglas de uso de la información de beneficiarios, pues no hay suficiente información sobre todos los aspectos técnicos y sobre todo las garantías de imparcialidad y utilización de los datos de los beneficiarios. El nuevo encargo dado a estos “servidores”, fue el de la llamada “Brigada Correcaminos”,42 con las que el gobierno desplegó la vacunación contra la Covid-19, cuyo objetivo era lograr la cobertura de toda la población mexicana (susceptible a recibir la vacuna) de manera eficaz y eficiente, en los tiempos establecidos. Esto despertó quejas nuevamente, ya que cada brigada se integraba más por promotores y “servidores” que por los responsables de aplicar las dosis, gracias a esta nueva responsabilidad, se vacunó a los “Servidores de la Nación” o “Siervos de la Nación”, lo cual fue la causa de críticas y polémica, dado que no eran personal de salud, personal médico o de enfermería quienes, según el plan rector de atención a la pandemia, serían los primeros en recibir la aplicación de la vacuna en la primera fase de vacunación. Al cuestionar la participación de los “servidores” en las brigadas en el proceso de la vacunación, el jefe del Ejecutivo y autoridades federales la defendieron, al argumentar que conocen todo del país y que debían vacunarse para no correr riesgos.43 Si bien, el CONEVAL reconoció que gracias a los “servidores” se pudo llegar a zonas rurales de difícil acceso y se dieron a conocer programas como Jóvenes Construyendo el Futuro y que, en casos como el Programa de Producción para el Bienestar, difundieron información en su lengua a los posibles beneficiarios —gracias a que eran habitantes de esas comunidades—, también se advirtió que los “siervos” no siempre conocían en detalle los programas promovidos por el gobierno (CONEVAL, 2020:232).

La presencia de los “Servidores de la Nación” en las brigadas inició cuestionamientos de

41 Cabe mencionar que no existen datos públicos oficiales que permitan realizar ese ejercicio de transparencia y conocer quiénes fueron las personas censadas, cuáles fueron los resultados del Censo del Bienestar o con qué metodología se realizó. En enero y febrero de 2020, la Coordinación General de Programas para el Desarrollo dijo que no contaba con información sobre: “cuántas personas habían sido censadas, de qué localidades, municipios y estados; información sobre sexo, edad y ocupación de las personas censadas; o recursos ejercidos para implementar el Censo del Bienestar”.

42 ACUERDO por el que se establecen brigadas especiales, como una acción extraordinaria en materia de salubridad general, para llevar a cabo la vacunación como medida para la mitigación y control de la enfermedad del COVID-19, en todo el territorio nacional. Consultado vía electrónica el 20 de febrero de 2021, en: https://coronavirus.gob.mx/wp-content/uploads/2021/02/Operativo_Correcaminos_19feb2021.pdf

43 AMLO defiende la participación de los “Siervos de la Nación” para vacunación Consultado vía electrónica el 15 de febrero de 2021, en: https://politica.expansion.mx/presidencia/2021/01/12/amlo-defiende-la-participacion-de-los-siervos-de-la-nacion-para-vacunacion

por qué personas que tienen afinidad con el partido en el poder debían integrar y coordinar estos equipos de vacunación pues, de acuerdo con el plan, cada unidad estaría conformada por dos médicos o enfermeros para aplicar la vacuna, cuatro elementos de las Fuerzas Armadas, dos promotores de programas sociales y dos “Siervos de la Nación”, es decir cuatro “Servidores de la Nación” y dos voluntarios. Esto vino a contradecir a las autoridades de salud, que establecieron la Política Nacional de Vacunación contra el virus SARS-CoV-2,44 presentada el 8 de diciembre de 2020,45 para la prevención de la Covid-19 en México, en donde señalaron claramente que primero se vacunarían los profesionales de la salud que están en hospitales Covid y posteriormente se comenzaría a vacunar por rangos de edad, comenzando con los adultos mayores. Lo anterior, no ocurrió o se cumplió al pie de la letra. En cambio, el documento de la Política Nacional de Vacunación, actualizado al 11 de enero de 2021, previo a la llegada del cargamento de más de 439,000 dosis de la vacuna, la única mención que se hace a ellos es sobre la conformación de las brigadas. En cuanto a su participación en el proceso de vacunación a adultos mayores, los “servidores” fueron nuevamente señalados por tomar fotografías a los inmunizados y a sus credenciales de elector. El Partido Acción Nacional (PAN) interpuso una queja en el INE al señalar que esto “podría tener fines electorales indebidos en favor de Morena”.46 Si bien la participación de los brigadistas en actividades electorales no es un delito en sí mismo, en cambio, si sería un delito si estos condicionan o conminan a votar en favor de algún partido político o candidato, por lo que sí son susceptibles de ser sancionados por cometer delitos electorales. En cuanto a su participación en la campaña de vacunación, ha despertado sospechas de clientelismo político y de utilización de programas públicos con fines electorales. Al respecto, es preciso mencionar que dichos delitos, con la reciente reforma electoral, son considerados como delitos graves, esto significa que la sanción en estos tipos penales (delitos) es mayor, lo cual implica la pérdida de la libertad. Aquí hay un aspecto importante para estar atento y analizar, para el periodo electoral actual, habrá que esperar a ver cuántos delitos se sancionan al respecto.

LA VACUNA Y EL PERIODO ELECTORAL

El 23 de diciembre 2020, como se mencionó, llegaron a México las primeras vacunas, no obstante, la capitalización político-electoral de las vacunas en la peor crisis sanitaria en décadas era predecible. Esto es evidente de cara al próximo periodo electoral (el cual inició a finales del año 2020), y la situación en la que todos los partidos políticos han asumido sus posiciones. A la par de la llegada de las primeras 3000 vacunas, llegaron también, men

44 Política nacional rectora de vacunación contra el SARS-CoV-2, para la prevención del COVID-19 en

México. Documento rector. Consultado vía electrónica el 1 de marzo de 2021; 21:15 h., en: https://

coronavirus.gob.mx/wp-content/uploads/2021/01/PolVx_COVID_-11Ene2021.pdf

45 Mismo que fue actualizado el 11 de enero de 2021.

46 Los “siervos” de AMLO acumulan cuestionamientos con miras a la elección de 2021 Consultado vía

electrónica el 1 de marzo de 2021; 21:20 h., en: https://politica.expansion.mx/voces/2021/03/03/sier

vos-de- amlo-acumulan-cuestionamientos-hacia-eleccion-2021

cionados líneas arriba, las publicaciones de Morena y de Mario Delgado, en el sentido del ámbito electoral. “¡La Cuarta Transformación cumple! Desde mañana empieza a aplicarse la vacuna contra el COVID-19 en México. #VacunaUniversalyGratuita”, escribió el líder, antes de la llegada el miércoles del primer lote de las 3,000 dosis”.47 Esta publicación realizada una semana antes de la llegada de las primeras dosis, en diversas redes sociales como Facebook y Twitter, iban acompañadas con imágenes de la llegada de las vacunas teniendo de fondo los colores y los logos distintivos de Morena y de Mario Delgado. En otras publicaciones se enunciaba que: “el gobierno de la Cuarta Transformación garantizará que todas y todos recibamos la vacuna contra el COVID-19. Y en Morena pondremos la mitad de nuestro presupuesto para la compra de vacunas y que estas lleguen a cada rincón del país, parejo, sin distinción social, sin influyentísimo y sin corrupción. Porque la salud es un derecho, no un privilegio”. Lo anterior, está, en spots electorales, incluso ya iniciado el periodo electoral en México. Permítaseme unas breves líneas acerca del fenómeno de los spots, o también llamado la espotización de la política; ésto inició desde mediados hasta fines del siglo pasado en nuestro país, particularmente desde la transmisión por televisión del debate entre los candidatos a la presidencia de la república en 1994 (Figueroa; 2013: 427-450). Esto empezó lo que se conoció en ese momento como la política televisada y, después, como la espotización de la política, como Woldenberg (2010) la llama, en especial para las campañas del año 1999-2000, a partir de entonces, el incremento de mensajes cortos por parte de candidatos y partidos hacia el electorado en tiempos electorales incrementó significativamente, al grado de sostener que partido o candidato que no aparezca en televisión, está condenado a perder la elección. Para Woldenberg (2010), la espotización de la política es aquella que se reduce a la presentación de simples imágenes de los candidatos y, en ocasiones, de los partidos políticos, sin un mensaje y un contenido relevante. En esta connotación, la espotización de la política, adelgaza, socava, merma y erosiona el debate político por lo que el análisis serio se nulifica. En la actualidad ya no sólo es en la TV, ahora este fenómeno se ha trasladado al internet, particularmente en las redes sociales, las cuales en muy poco tiempo han cobrado mucha importancia, incluso a la par de la televisión (Figueroa; 2013: 432). Estos dos ámbitos, es decir, la TV y las redes sociales, se han convertido en indispensables y con cierto control del proceso electoral en lo que respecta de las campañas electorales. En esta tesitura, si observamos con un poco de detalle, tanto los spots (en radio, TV y ahora redes sociales), como la publicidad impresa en espacios públicos, en periodo preelectoral, de partidos y candidatos, cuya publicidad va dirigida a miembros y/o militantes de los partidos, es una forma de anticiparse al periodo de campañas propiamente dicho. Explico, los spots envían mensajes en periodo preelectoral, en donde ocurren las precampañas, señalando muy brevemente que dicho spot o mensaje va dirigido a miembros del partido, ello no es así, pues lo escucha o ve una cantidad casi inmensurable de electorales que no son miembros e incluso ni simpatizantes de los partidos y/o candidatos, y sin embargo, se hace lo mismo ocurre con la publicidad impresa, en donde en letras muy pequeñas se hacen las mismas advertencias,

47 Proselitismo con la llegada de la vacuna contra el COVID-19: Morena y Mario Delgado coquetean con sanción por actos anticipados de campaña. Consultado vía electrónica el 15 de febrero de 2021 en: https://www.infobae.com/america/mexico/2020/12/28/proselitismo-con-la-llegada-de-la-vacuna-contra-covid- 19-morena-y-mario-delgado-coquetean-con-sancion-por-actos-anticipados-de-campana/

cuando por ese lugar no sólo pasan miembros o simpatizantes, sino una gran cantidad de electores. Esta es una forma de hacer fraude a la ley para evitar restricciones y; hacer campañas abiertas, aprovechando los resquicios legales. Esto es así desde hace más de 15 años, pese a las reformas recurrentes en materia electoral que México tiene. En esta tesitura, no es extraño ver esta dinámica en la actualidad, en donde, como señalaremos más adelante, el vínculo entre las acciones gubernamentales y su utilización en campañas electorales es común, pese a restricciones legales expresas. Así, el reto para las autoridades en materia electoral es importante para contener el cinismo y desmesura de los actores políticos con respecto de la coyuntura electoral y de pandemia por la que atravesamos en estos momentos, en donde lo que importa es ir por los votos el día de las elecciones sin importar restricciones legales o bien el actuar de la autoridad electoral. Después de la breve explicación anterior, regresemos a la línea de ideas de las acciones de los actores políticos en periodo electoral, para terminar de comprender esta dinámica. El 27 y 29 de diciembre de 2020 el PAN y el PRD, denunciaron a Morena, a Mario Delgado en su carácter de presidente del partido y al presidente Andrés Manuel López Obrador, por la publicación de dos videos en Facebook y Twitter a los cuales se les atribuye ser actos anticipados de campaña, promoción personalizada, uso indebido de programas sociales y violación a los principios de neutralidad e imparcialidad.48 En un primer momento, el Instituto Nacional Electoral (INE) determinó que no existían elementos para ordenar su suspensión o retiro, toda vez que el contenido del anuncio incluye una crítica a los gobiernos emanados del PRI y del PAN, por lo que consideraron que está amparado en la libertad de expresión. He aquí un ejemplo de lo que se mencionó párrafos anteriores. Posteriormente, el 30 y 31 de diciembre, el PAN y el PRD impugnaron la improcedencia de las medidas cautelares, por lo que la Sala Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), por mayoría de votos, determinó la existencia de las infracciones consistentes en actos anticipados de campaña y uso indebido de la pauta, atribuibles al diputado federal con licencia Mario Martín Delgado Carrillo y al partido político MORENA, respectivamente.49 Señalado por la Sala Superior al respecto de la responsabilidad de los servidores públicos con licencia, como Mario Delgado, quien es diputado con licencia. “Con independencia de que ésta le haya sido otorgada, no pierde su estatus de empleado público, sino que, tan solo son suspendidos en el ejercicio de sus funciones sin perder la investidura y calidad”.50 Si bien las publicaciones contienen apenas dos de los tres requisitos que el mismo Tribunal Electoral considera como obligatorios para considerarlos actos anticipados de campaña (no promueven ni piden el voto para un partido político o candidato), lo cierto es que de forma simbólica atribuyen la distribución de la vacuna a un esfuerzo partidario y no gubernamental por lo que envían un mensaje de proselitismo respecto de la vacuna.

48 El TEPJF confirma decisión del INE sobre publicaciones de Morena en torno a vacunas contra el CO

VID-19, Consultado vía electrónica el 8 de febrero de 2021en: https://www.te.gob.mx/front3/bulletins/

detail/4045/0

49 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) Publicación del Diputado Federal Mario

Martín Delgado Carrillo, a través de su cuenta en la red social Twitter. Consultado vía electrónica el 15

de febrero de 2021 en: https://www.te.gob.mx/front3/bulletins/detail/193502/6

50 Ibídem.

EL IMPACTO POLÍTICO EN ÉPOCA ELECTORAL

En este 2021, como se mencionó, se realizará en nuestro país las elecciones más grandes de nuestra historia reciente, los cargos que se elegirán en este ejercicio democrático son 21,368 cargos y 15 gubernaturas,51 cabe destacar la renovación de la Cámara de Diputados, por lo que serán electos 500 legisladores, 300 por mayoría relativa y 200 por la vía plurinominal. La renovación de la cámara de Diputados es de vital importancia ya que permite impulsar las leyes y reformas del gobierno de Andrés Manuel López Obrador. En el espectro votante hay inscritos, al momento, en el Padrón Electoral 94,800,000 ciudadanos con posibilidad y derecho al voto, si se observa, hay alrededor de unos cinco millones más que en 2018, por lo que será necesario la instalación de 161,000 casillas de votación 4000 mil más que en las pasadas elecciones.52 Otra particularidad de esta elección radica en que se buscó acoplar las elecciones locales a las federales, pues anteriormente había elecciones de gobernadores durante todo el sexenio lo que permitía que los diversos partidos estuvieran presentes todo el tiempo en la arena electoral y en los medios de comunicación masiva. Al momento de la elección de 2021, Morena tenía una cantidad importante de legisladores, con 338 diputados federales, de los cuales 320 formaron la coalición “Juntos Haremos Historia” con 254 integrantes de Morena, 40 del Partido del Trabajo y 26 del Partido Encuentro Social, y 13 aliados del Partido Verde y cinco experredistas que se declararon independientes, una fuerza por demás importante ya que permite aprobar casi todas las leyes de la actual administración. Las otras fuerzas políticas, como el Partido Revolucionario Institucional (PRI), se jugarán su sobrevivencia a nivel de gubernaturas, pues este partido rige ocho de las 15 entidades que renovarán ejecutivo estatal: Campeche, Colima, Guerrero, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala y Zacatecas. El Partido de la Revolución Democrática (PRD) buscará mantener su presencia en Michoacán, el único estado que gobierna. El Partido Acción Nacional (PAN), por su parte, tratará de mantener su dominio en Baja California Sur, Chihuahua, Nayarit y Querétaro. En Nuevo León, donde gobierna el independiente Jaime Rodríguez Calderón, el PRI y el PAN tratarán de volver a gobernar como en años anteriores. Un punto fundamental para medir este proceso político serán las acciones realizadas por el gobierno para hacer frente a la pandemia que, como se pudo observar en el apartado anterior, ha sido torpe a momentos y en otros el jefe del Ejecutivo deja clara la poca seriedad con la que se ha conducido con declaraciones poco afortunadas, provocando que

51 Los estados en los que se realizarán comicios de gubernaturas, diputaciones locales y ayuntamientos son Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Colima, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala y Zacatecas. En la Ciudad de México, Chiapas, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Puebla, Tabasco, Veracruz y Yucatán se elegirán congresos y alcaldías. Habrá votaciones para ayuntamientos en los estados de Coahuila, Quintana Roo y Tamaulipas, mientras que en Aguascalientes, Durango e Hidalgo solo se renovarán los congresos locales.

52 Construirá INE un presupuesto 2021 responsable y racional, Instituto Nacional Electoral. Consultado vía electrónica el 1 de marzo de 2021 en: https://centralelectoral.ine.mx/2020/06/04/construira-inepresupuesto-2021-responsable-racional/

disminuyan sus niveles de popularidad entre la población en general. A partir de ahora, todas las acciones políticas se verán afectadas, a raíz del proceso electoral, todo buscará generar ventajas políticas, ya sea para aumentar la preferencia o se debilitar al adversario. En la antesala de las elecciones intermedias de 2021, los actores políticos y económicos saben que la gestión de esta crisis de salud tendrá un costo político, pero también nuevas oportunidades para cambiar los equilibrios del poder en México, luego del triunfo morenista en 2018, la Covid-19 se ha convertido en una parte fundamental de la campaña, ya sea una narrativa o un respaldo o desaprobación de las autoridades que lo están haciendo bien o no. Si bien en los comicios del 2018 Morena, con la figura de AMLO, tenía una amplia aprobación de los electores como partido de oposición al ganar las elecciones, al momento de convertirse en el partido al frente de la administración pública tuvo un desgaste natural en cuanto a preferencias se refiere sumado al gastado discurso de culpar a los gobiernos anteriores de la situación actual, la desaparición de fideicomisos y en general la austeridad llevada al límite, además, a la falta de acciones reales en cuanto a la contención de la pandemia y al poco o nulo apoyo para evitar la candidatura de Félix Salgado Macedonio candidato de Morena para la gubernatura del estado de Guerrero, cuya probidad moral ha sido cuestionada. Los primeros estados que iniciaron campañas para gobernador rumbo al 6 de junio del 2021 fueron Guerrero, Nuevo León, Colima, San Luis Potosí y Sonora. De estas cinco entidades, sin duda la que comenzó con más atención fue Guerrero, luego de las acusaciones de abuso sexual en contra del candidato morenista Félix Salgado Macedonio, quien en la víspera fue ratificado como candidato de Morena por el Organismo Público Local Electoral (OPLE), a pesar de la protesta de grupos feministas que exigieron no se le permitiera participar para que enfrente los procesos judiciales abiertos en su contra. En materia política, estas elecciones son cruciales para el futuro del proyecto que encabeza el presidente Andrés Manuel López Obrador para la segunda mitad de su mandato quien, junto con su partido, busca mantener el control de la Cámara de Diputados y sumar el mayor número de gubernaturas y congresos locales. Sin embargo, estas elecciones presentan distintos retos entre los que se encuentran la poca confianza de los electores y la pandemia del Covid-19. Ante este escenario, al menos los recursos públicos regularmente entran en juego, lo cual no es nuevo, pues siempre han sido empleados en tiempos electorales, sin embargo, hay nuevos actores institucionales que deben actuar o se esperaría que su actuar fuera más contundente, pero no es así, por ejemplo, como se mencionó, los spots del partido Morena, en donde se alude a la donación de la prerrogativa presupuestal como partido, para la compra de las vacunas contra el coronavirus, entre otros, es evidente; también los otros partidos están en la misma tesitura, el PAN y el PRI destacan sus acciones en los gobiernos sin mayor distinción entre gobierno y partido. En este escenario, brevemente descrito aquí, estamos en campaña electoral.

CONCLUSIONES

Las acciones e inacciones de México frente a la pandemia del Covid-19 muestran que la realización de los fines del Estado es frágil o débil, pues sigue sin garantizar condiciones más aceptables de salud. Las estrategias llevadas a cabo en este ámbito parecen depender de la sociedad, lo cual es inviable, pues la población muestra entre poca o nula cultura de la salud aunado a esto, la economía no puede recuperarse mientras no se controlen los contagios, así que el empleo y la dinámica económica no pueden percibirse adecuadamente, este escenario, como se ha dejado ver aquí, no se limita al ámbito de la salud, también trastoca los aspectos de la economía y con ello otras áreas que impacta e involucra. Nos encontramos en una coyuntura electoral en la que tanto actores políticos como candidatos se involucran tratando de sacar el mayor provecho electoral, ya sea con clientelismo político-electoral, lealtades políticas hacia actores económicos o partidistas, entre otros; en la que se alienta el descontento social que no parece tener un alto, sino por el contrario, se exacerba para sacar la mejor tajada político-electoral, ya sea de grupo o partidista. Al respecto, basta ver cómo grupos empresariales han mostrado descontento con el gobierno en turno por no poder hacer negocio con la pandemia, pues no se les ha permitido importar la vacuna y venderla directamente, mostrando las deficiencias e incapacidad de las autoridades para atenderla con eficiencia; aquí es donde actores políticos y partidistas se suman a la crítica con la esperanza de lograr adeptos electorales. Es cierto que hay deficiencias por parte de las autoridades para la estrategia que ha llevado a cabo para paliar la pandemia de Covid-19, sin embargo, el oprobio con el que actúan los distintos actores mencionados es inaceptable, sobre todo en un tema como el de la salud. Si atendemos a que lo importante es obtener votos sin importar cómo, es decir, cometiendo fraude a la ley, en aras de tener espacios de poder dentro de los espacios públicos, ello es muestra claramente de cómo seguimos sin avanzar en fortalecer una democracia sólida y estable, en la que no se tenga que recurrir a la dinámica del clientelismo electoral vía utilización de programas públicos, como hemos tratado de dar cuenta en este breve trabajo. Además, dicha dinámica nociva parece no dar señales de cesar, y, por lo que se ve, será mayor en las elecciones del 2024, en donde hay más espacios públicos en juego y de mayor peso político, como la Presidencia de la República. Ya se han hecho reformas para el incremento de penas o sanciones para quienes hagan uso de programas sociales con fines electorales, igualmente, en muy poco tiempo ya se han anunciado más reformas al respecto, ello muestra que las anteriores reformas y la dinámica de su funcionamiento no han sido las esperadas o efectivas, ya sea por la astucia de nuevas formas de no cumplir con ellas o bien por las interpretaciones de las autoridades que entre poco y nada ayudan a terminar con dichas prácticas. Esperemos que haya sensatez y voluntad política para frenar un poco esta dinámica que no favorece nuestro régimen democrático; pero no somos ingenuos, la realidad nos muestra otra cosa, sin embargo, en algún momento tanto nuestra ciudadanía como las autoridades alcanzaremos una madurez democrática y política para cambiar lo que hoy presenciamos en coyunturas tan difíciles como las que nuestro país atraviesa en estos momentos.

PÁGINAS DE INTERNET INSTITUCIONES PÚBLICAS:

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Gobierno de México. (s.f.) Vacunaci COVID. https://coronavirus.gob.mx/vacunacion-covid/

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Lez Obrador, A.M. Versión estenográfica de la conferencia de prensa matutina del presidente Andrés Manuel Lez Obrador 12 de marzo de 2020: https://lopezobrador.org. mx/2020/03/12/version- estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina- del-presidente-andres-manuel- lopez-obrador-275/

Lez Obrador, A.M. Versión estenográfica de la conferencia de prensa matutina del presidente Andrés Manuel Lez Obrador del 18 de marzo de 2020 https://lopezobrador.org.mx/2020/03/18/version- estenografica-de-la-conferencia-de-prensa-matutina-del-presidente-andres-manuel- lopez-obrador-279/

Lez Obrador, A. M. Inicia vacunaci contra COVID-19; Personal de salud, grupo prioritario para recibir dosis https://lopezobrador.org.mx/2020/12/24/inicia-vacunacion-contra-covid-19-personal- de-salud-grupo-prioritario-para-recibir-dosis-2/ Organizaci Mundial de la Salud (OMS). Los nombres de la enfermedad por coronavirus (COVID–19) y del virus que la causa https://www.who.int/es/emergencies/diseases/ novelcoronavirus- 2019/technical-guidance/naming-the-coronavirus-disease-(covid-2019)-and-the- virusthat-causes-it

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Plan de regreso a la nueva normalidad mediante la creaci del Semáforo Epidemiolico de la Ciudad de México. https://covid19.cdmx.gob.mx/comunicacion/nota/medidas-implementadas-en-la- ciudad-de-mexico-durante-fase-3-por-emergencia-sanitaria-de-covid-19

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Secretaría de Salud. (2020, 31 de marzo). Consejo de Salubridad General declara emergencia sanitaria nacional a epidemia por coronavirus COVID-19. https://www.gob.mx/salud/prensa/consejo-de-salubridad-general-declara-emergencia-sanitaria-nacional-a-epidemia-por-coronavirus-covid-19-239301

Secretaría de Salud. (2020, 24 de enero). Aviso preventivo de viaje a Wuhan, China, por neumonía por nuevo coronavirus (2019–Ncov) https://www.gob.mx/salud/documentos/aviso-preventivo-de-viaje-a-wuhan-china-por-neumonia-por-nuevo-coronavirus-2019-ncovSecretaría de Salud (2021). “Informe de casos en México”. http://www. atlasnacionalderiesgos.gob.mx/archivo/covid-19.html

Senado de la Replica (2020). Las medidas adoptadas por las entidades federativas ante la emergencia del COVID-19. Cuaderno de investigaci 7. http://bibliodigitalibd.senado. gob.mx/bitstream/handle/123456789/4856/CuadernoDeIn vestigaci%C3%B3n_7%20 %28F%29.pdf?sequence=1&isAllowed=y

TEPJF (2021). Publicaci del Diputado Federal Mario Martín Delgado Carrillo, a través de su cuenta en la red social. TWITTER. Consultado vía electrica el 15/02/21 de: https://www.te.gob.mx/front3/bulletins/detail/4000/6

TEPJF. (2021, 6 de enero). TEPJF confirma decisión del INE sobre publicaciones de Morena en torno a vacunas contra COVID [Boletín de prensa].https://www.te.gob.mx/ front3/bulletins/detail/4045/0

MARCO REFERENCIAL DE LOS TEMAS PRIORITARIOS PARA MÉXICO EN PANDEMIA

En el primer apartado se describe cómo los Estados nación alrededor del mundo implementaron diversas política públicas, instrumentos y acciones para contener esta nueva amenaza, donde algunas posturas fueron rígidas al aplicar fuertes restricciones a la movilidad de toda su población, pero también existieron otras propuestas mixtas con mayor flexibilidad que intentaron limitar el impacto social, económico y político de la pandemia del coronavirus al sugerir una movilidad restringida, respetando la mayor parte de las libertades individuales. La realidad es que las medidas adoptadas en su conjunto afectaron la economía global y el sistema financiero internacional al reducir drásticamente la demanda agregada y generar shocks de oferta, por lo que estamos viviendo la peor crisis económica que se tenga registro. Los retos y alcances de las políticas públicas se están configurando por las interacciones sociales, políticas y económicas de diversos actores y sus tensiones en el escenario actual del desarrollo de la pandemia asociada con el virus SAR-COV-2, por lo que es un momento oportuno para replantear los instrumentos de gobierno y la forma en cómo se resuelven los problemas públicos en México. La emergencia sanitaria puede ser un catalizador de un proceso de reestructuración del Estado, con el propósito de ampliar las libertades y derechos, así como su democratización, por lo que el reto de las políticas públicas es poder reconstruir el tejido social a través de acciones de gobierno que logren atender los efectos que la crisis de la Covid-19 ha producido y crear las condiciones para un desarrollo sostenible en post pandemia. En este escenario tan complejo, es importante reflexionar sobre cuáles serán los desafíos de las políticas públicas en el contexto actual; sin duda ahora, más que nunca, las discusiones deben conducirnos hacia respuestas que puedan generar las soluciones que en este momento demanda la sociedad en un contexto de pandemia. En el caso de nuestro país, es urgente realizar reformas institucionales que conduzcan a la reconfiguración de la relación Sociedad-Estado, lo cual exige un gobierno con capacidad de gestión, haciendo indispensable superar la idea de “gobernar por políticas” para salir de la crisis a un “gobierno por políticas” para lograr la eficacia social de la democracia, proceso que invita a una reestructuración económica y social del Estado, con equilibrios entre Estado y mercado. En este contexto, los retos de las políticas públicas en un contexto de pandemia están determinados por la capacidad y eficacia de los gobiernos, que deben asegurar la presencia de los siguientes elementos (Aguilar, 2003; Aguilar, 2012; Aguilar, 2019; Aguilar, 2020):

POLÍTICAS PÚBLICAS: RETOS Y ALCANCES EN UN CONTEXTO DE PANDEMIA

El análisis de la política social del Gobierno federal en México encabezada por el Lic. Andrés Manuel López Obrador es importante pues, por lo menos en discurso, se puso en marcha una propuesta social ambiciosa que aspira al universalismo y dejar atrás la lógica neoliberal. Si bien su operación en 2019 y su consecuente ampliación, tanto presupuestal como en población atendida en 2020 en la mayoría de los programas, ha contribuido de alguna manera a amortiguar los efectos sociales de la pandemia en México, desde una perspectiva de gasto destinado a desarrollo social, sólo aumentó dos puntos porcentuales del Producto Interno Bruto (PIB) entre 2019 y 2021: esto es, de 17.3 a 19.3 por ciento, de tal manera que en el contexto de la emergencia sanitaria se destinan dos puntos del PIB para aminorar sus efectos sociales. Las estadísticas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) señalan que México es el cuarto país de la región que menos dinero ha invertido para atender la pandemia en dos vertientes: los programas sociales (1.1% del PIB), por un lado, y 158 mil millones de pesos (0.7% del PIB) por otro, relativos a las medidas fiscales diseñadas para atender específicamente el coronavirus y que se concentraron en el fortalecimiento de los apoyos sociales y en gasto en salud. Las innovaciones en la política social identificadas en el contexto de la contingencia sanitaria son escasas respecto de lo planteado en el primer año de la administración, al menos en el conjunto de los principales programas sociales, pues no es posible establecer en qué medida los cambios o innovaciones de los programas revisados se implementaron en respuesta a la emergencia sanitaria u obedecen a la evolución que se tenía prevista, ya que en varios casos fueron diseñados con una aspiración universal. En síntesis, las condiciones que ha impuesto la Covid-19 permiten reflexionar sobre el potencial de la política social (o del sistema de protección social) para apoyar en situaciones de emergencia, con la finalidad de diseñar previsiones de respuesta que atiendan los efectos socioeconómicos asociados a cualquier emergencia, ya sea por desastres naturales o sanitarios, como el que estamos viviendo. Por otro lado, es importante el tema de la construcción de la agenda pública en un contexto de pandemia, donde se debe explorar la posibilidad de posicionar las agendas de orientación comunitaria formuladas desde las localidades, los barrios y los pueblos, frente a las lógicas de las agendas hegemónicas de carácter uniformador. También, en la formulación de políticas públicas sostenibles encaminadas a transformar las vidas cotidianas de aquellos que resienten directamente los efectos de la pandemia en los ámbitos más sensibles de las personas, como son: la salud pública, el trabajo y el ingreso familiar; la educación; la violencia doméstica; el cuidado de los miembros de la familia y la vida de los menores y de los adultos mayores, entre otros aspectos. Es importante recobrar el sentido público de las políticas contra la Covid-19 para posicionar en la escena política una agenda para las personas, para que, lejos de ser una estadística más, se les permita hablar con su propia voz en medio de la pandemia y de la implantación del estado de excepción. En la medida en que la pandemia siga generando condiciones adversas, para los gobiernos será más difícil trazar una hoja de ruta. porque probablemente surgirán nuevas demandas por la inclusión de problemáticas o sintomatologías que hasta ahora han permanecido invisibilizadas y que difícilmente encuadran en la lógica de la agenda de los programas político-administrativos tradicionales. Pero no debemos olvidar que cada vez será más difícil resistir el reclamo social creciente en favor de sistemas más participativos, flexibles y adaptados a la radicalidad de los cambios sociales que estamos asistiendo. De hecho, el valor agregado que irán teniendo las instituciones se determinará por su capacidad de encauzar las energías sociales que la pandemia desató como una caja de Pandora. Por último, en un nivel teórico-metodológico, la pandemia por coronavirus conduce a la necesidad de repensar (e incluso replantear) uno de los enfoques más importante de la disciplina de políticas públicas: el modelo por etapas o ciclo de políticas públicas. El ciclo de políticas públicas tiene una posición privilegiada entre los marcos para el análisis de la disciplina. El reconocimiento no ha sido en vano, pues se trata de un enfoque de muy fácil comprensión y que logra sintetizar operaciones lógicas complejas en un formato manejable. Por ello, su uso puede ser muy recomendable entre quienes enseñan y aprenden los procesos de política pública en un nivel general. No obstante, sus virtudes son al mismo tiempo sus debilidades, pues algo que simplifica al mismo tiempo corre el riesgo de obviar, ignorar o suprimir operaciones elementales, sobre todo en entornos de complejidad como aquellos en los que se desempeñan las políticas públicas. El saldo o aprendizaje más evidente que deja la pandemia ocasionada por la Covid-19 es que, ante la rigidez de la administración pública mexicana, se debe transitar hacia una gestión más adaptativa. Además de que se cuestiona el modelo del ciclo de políticas públicas, parece necesario evolucionar de la noción de planificación estratégica hacia la idea de una gestión en un entorno de complejidad que demanda mayor comunicación, coordinación, cooperación e innovación pública.

DESAFÍOS DE LA SALUD EN MÉXICO EN PANDEMIA

Los servicios de salud se han convertido en un área relevante por la tendencia de los gobiernos a incrementar los presupuestos destinados al gasto este rubro y, como consecuencia, el desarrollo de intereses económicos vinculados directamente con el ramo de la salud como son la industria farmacéutica, de equipamiento médico, la formación de profesionales y los recursos destinados a la seguridad social, además de los factores de riesgo a los que está expuesta la población en su conjunto. La complejidad de los cuidados y la exigencia de la demanda por el acceso a estos servicios han colocado a los sistemas de protección en graves problemas, en la medida en la que se acumulan los rezagos en dichos servicios y se sobreponen los riesgos que hoy día enfrentamos como humanidad. La crisis pandémica causada por la Covid-19 en 2020 ha puesto en evidencia los efectos de los modelos de política social y sus sistemas de salud: la austeridad en el financiamiento del sector; la ausencia de regulación y planificación; la baja capacidad en la provisión de recursos profesionales, farmacéuticos y tecnológicos; así como el grado de descoordinación y desarticulación de los sistemas. Todos ellos, elementos clave en situaciones de emergencia sanitaria, en tanto que la contingencia requiere del mejor funcionamiento y organización de dichos sistemas para enfrentar catástrofes y reducir los riesgos de la población en general. En síntesis, una de las principales aportaciones de este apartado es que México cuenta con un sistema de salud segmentado, cuyas diferencias abonan a las carencias del sistema y a la diversidad en la calidad de la atención que los mexicanos reciben en el ámbito de la salud. Los cambios gubernamentales no han desarrollado una estrategia integral para la homologación del sistema, ni han invertido en la mejora del mismo. En este contexto, la pandemia exhibe las deficiencias y la necesidad de cambios sustanciales y estructurales que el actual gobierno no termina por comprender y, lejos de aprovechar la oportunidad que la tragedia nos pone en frente, se mantiene distante y con acciones de atención básicas. Como pudo demostrarse, no consideró varias de las medidas recomendadas por la OMS para la contención del virus hasta ahora y tampoco muestra acciones proactivas, más bien ha sido reactivo y tardío como en la aplicación de tests, la compra de equipo, camas de hospital o incluso de vacunas, cuya aplicación ha sido limitada como el resto de las medidas, y cuyo efecto no solamente es en términos de salud, sino que desde el punto de vista económico, la no aplicación de medidas de contención rigurosas y en corto tiempo ha ocasionado efectos directos entre la población más vulnerable. Por otro lado, con un enfoque metodológico también se demuestra la necesidad de diseñar políticas sociales que estimen la población objetivo privilegiando la condición de vulnerabilidad ante la pandemia de Covid-19 en el contexto estatal y local. La vulnerabilidad surge a partir de la interacción de diversos factores internos y externos que están presentes en una comunidad, dando como resultado una incapacidad de responder ante un riesgo determinado, a ello se le denomina vulnerabilidad global. En el contexto de México, no se estima la vulnerabilidad de manera oficial, sólo se considera la medición de la pobreza multidimensional, con la idea que esta última engloba a la población que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad. Se observa un descuido por parte de los Estados nación hacía los grupos más vulnerables, por lo que se debe fortalecer políticas donde el centro sea la persona, pues reconocer la complejidad de lo social es poner al sujeto en el centro.

La Covid-19 vino a evidenciar que las acciones primarias de prevención y promoción de la salud no han sido eficaces. Una prioridad, en lo próximo y a partir de la evidencia generada en este trabajo, es atender y controlar estas comorbilidades (diabetes, hipertensión, obesidad) para mitigar el efecto de la pandemia y evitar la sobrecarga del sistema hospitalario, derivada de estas complicaciones, además de solventar las bases para un robusto sistema de Salud Pública, que evite el desarrollo de una población comórbida, principalmente en grupos en condiciones de vulnerabilidad con carencias económicas y rezago educativo. Por tal motivo, es necesario considerar a corto plazo la estrategia de vacunación en la población económicamente activa, que por esta última condición se encuentra expuesta al contagio, resaltando el impacto que la Covid-19 tiene en su calidad de vida, así como en la alta demanda de atención en los servicios de salud, debido a la carga de enfermedad. Por último, en esta sección se aborda el acceso al agua potable como un problema público que adquiere mayor relevancia en el contexto de la pandemia: millones de personas que no pueden lavarse las manos varias veces al día como medida precautoria ante los contagios por la Covid-19. La necesidad de combatir la pandemia con agua suficiente en las unidades familiares y los establecimientos sanitarios para realizar las medidas de higiene requiere observar las condiciones de acceso al agua por parte de la población mexicana e identificar las causas, las explicaciones radicales respecto al acceso desigual al agua. Los indicadores de cobertura que contiene la información del acceso y disposición al agua potable en las viviendas dan cuenta del síntoma, de la expresión de la situación: en el ámbito rural hay mayor déficit en la disposición de agua potable, acceso y cobertura, respecto al ámbito urbano. Esta situación encuentra una serie de condiciones demográficas, ambientales e hidrológicas: incremento de la población, sequías por los efectos del cambio climático que intensifica la escasez de agua en algunas regiones del país y, al mismo tiempo, temporadas de lluvias intensas e inundaciones en otras zonas del territorio nacional. Sin embargo, estas condiciones son de dónde habrá de partirse para rediseñar el sustento institucional y con ello la política hídrica en México.

CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN EN UN CONTEXTO DE PANDEMIA

En los países en vías de desarrollo se utilizaron algunas tecnologías disruptivas que han mostrado ser útiles para enfrentar a la pandemia por la Covid-19, por ejemplo, en Japón, Estados Unidos, Taiwán o Singapur se han utilizado aplicaciones de inteligencia artificial (IA), Nanotecnología (NANO), Biotecnología (BIO) y Realidad Aumentada (RA) para complementar las estrategias tradicionales de sus sistemas epidemiológicos para la detección, prevención o mitigación de sus efectos. En el caso de México, al igual que en casi todo el mundo, esta pandemia ha provocado efectos sumamente dañinos en términos de vidas humanas, salud pública y económicos. Es razonable pensar que el uso estratégico de dichas aplicaciones tecnológicas hubiera podido aminorar significativamente estos efectos; sin embargo, no fueron utilizadas de forma extendida. Esto se explica porque a pesar de la existencia de algunos desarrollos tecnológicos, cercanos a los que se utilizaron en otros países para afrontar la pandemia, en México siguen siendo escasos. La innovación tecnológica no surge de forma espontánea, existen fallas de mercado que impiden que se presente de forma generalizada en cualquier economía. La incertidumbre del propio proceso científico, los productos y su naturaleza de bien público, así como el propio entramado institucional adverso al riesgo que rige a los actores del sector público y privado son barreras que solo pueden atenderse con políticas públicas. Las tecnologías no solo son útiles para incrementar la productividad de las naciones, también son importantes para salvaguardar la vida y la salud de muchas personas en medio de la pandemia por la Covid-19. Claramente, esta no será la última emergencia sanitaria que enfrentará la humanidad, por lo que vale la pena estudiar cómo deberían ser las políticas públicas que fomenten el desarrollo de este tipo de aplicaciones. Para ello, se realizó un esfuerzo por definir el problema público que se enfrenta, así como las causas que lo originan. Por otro lado, la “batalla” contra la Covid-19 se está y seguirá llevando a cabo en las ciudades. En abril de 2020, el programa de ONU-Hábitat publicó un Plan de respuesta ante la Covid-19, en este documento, se estimó que más de 1,430 ciudades en 210 países se verán afectadas por la Covid-19; que 2,400 millones de personas carecen de acceso adecuado al agua potable y saneamiento; y que se necesitarían 72 millones de dólares para ayudar a satisfacer necesidades urgentes en ciudades y comunidades de 64 países. Por lo anterior, nunca ha sido tan importante como ahora contar con un modelo de ciudad adecuado para enfrentar los retos que se presentan en un mundo en contexto de pandemia, y más, si consideramos que un poco más de la mitad de la población mundial vive en ciudades. Por lo tanto, es de esperarse que continúe esa tendencia, por ejemplo, se estima que para el 2050 más de dos tercios de la población mundial residirá en centros urbanos. La idea de la Ciudad Inteligente se ha ido implementando en los últimos años en diversas ciudades de América Latina. Esta idea, sin duda, ha sido más factible en los albores del siglo XXI por dos factores que han caracterizado estas dos últimas décadas: 1) el uso cada vez más amplio, como un medio más no como un fin en sí mismo, de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en la gestión urbana, y; 2) los avances en la gobernanza territorial, las políticas públicas, el gobierno abierto y la participación ciudadana, como aliados fundamentales de la gestión inteligente en ámbitos urbanos. Sin duda, podemos agregar un tercer factor a los dos expuestos anteriormente: 3) la aparición de la Covid-19 como una nueva enfermedad que aprovehca las aglomeraciones urbanas para su propagación, ya que es una enfermedad causada por un coronavirus, como el Síndrome Respiratorio Agudo Grave (SRAG) y el Síndrome Respiratorio del Oriente Medio (SROM). El virus, por lo tanto, se propaga rápidamente y los brotes pueden crecer a un ritmo exponencial, lo que ha transformado la vida cotidiana en las ciudades y sus pautas de convivencia. Un modelo de ciudad basado en el uso de las TIC para la gestión urbana se vuelve pertinente frente a las medidas o estrategias que se han diseñado para contender con la Covid-19 en las ciudades. En el caso de las ciudades latinoamericanas, en un contexto de pandemia, la arquitectura de una CI debe iniciarse sobre una base previa, constituida por algunos elementos como: un gobierno abierto e inteligente, espacios de innovación y desarrollo, gobernanza territorial, políticas públicas, capacidades institucionales de los gobiernos locales y participación de las comunidades que integran las ciudades. Por último, este apartado muestra un caso de estudio a nivel municipal, donde en el municipio de Huixquilucan, Estado de México, durante el mes de marzo del año 2020, en plena contingencia sanitaria, adoptó medidas de seguridad e higiene ante esta emergencia. Una de las primeras acciones del gobierno municipal fue cerrar las oficinas administrativas e informar mediante las redes sociales y la página web oficial el avance de la contingencia, con la intención de cuidar la salud de sus habitantes; este cierre provocó que la mayoría de los trámites y servicios queden inconclusos o inactivos, por lo que una acción de gobierno fue utilizar las tecnologías de la información y comunicación (TIC) para la prestación de trámites y servicios en línea que permitan dar continuidad a los que no era posible de manera presencial por las circunstancias. La contingencia sanitaria fue un catalizador para que la administración pública municipal emprendiera acciones en materia de gobierno electrónico durante el primer semestre del año 2020. Ante de la demanda de mejores servicios y el aumento en el uso de las TIC, se busca hacer más eficiente la gestión pública a través del uso óptimo de la tecnología, con la intención de simplificar, facilitar y transparentar los trámites y servicios al ciudadano. No obstante, la población con acceso a las nuevas TIC es parte de una minoría, que a su vez tiene acceso privilegiado a otros bienes públicos, como la educación. Este segmento poblacional tiene también los recursos para acceder a las herramientas tecnológicas y al aprendizaje sobre cómo utilizarlas efectivamente.

EFECTOS Y ESTRATEGIAS SOCIALES, ECONÓMICAS Y POLÍTICAS PARA ENFRENTAR LA CRISIS DERIVADA DE LA PANDEMIA POR LA COVID-19

En este apartado se aborda primero un tema de gran relevancia en la agenda pública: el tema de la(s) violencia(s) contra las mujeres, que desde marzo de 2020 se agudizó a raíz de la pandemia por coronavirus. Esto, debido a que,para contender con el problema epidemiológico, el gobierno mexicano tomó medidas, entre las que destacan la suspensión temporal de actividades no esenciales del sector público y el resguardo domiciliario. En consecuencia, tanto la atención de las mujeres víctimas de violencia, como la impartición de justicia fueron reducidas e incluso suspendidas. Por su parte, la recomendación de quedarse en casa llevó a que las mujeres que son víctimas de violencia por parte de sus parejas

o familiares incrementan su vulnerabilidad y riesgo. El desarrollo y fortalecimiento de los marcos legal, institucional y programático para prevenir, sancionar y erradicar la violencia de género hacia las mujeres no han logrado contener la violencia. Debemos reconocer que, incluso, nos enfrentamos ante un incremento de la misma. En tiempos de pandemia, existen factores que han contribuido a la problemática, entre ellos, el hecho que existen graves carencias en el registro y diagnóstico de la violencia de género hacia las mujeres, que la respuesta a la pandemia llevó a la reducción en el registro y en la operación de diferentes instancias de atención a la violencia de género hacia las mujeres y que también hubo una reducción del presupuesto destinado a su atención, en un periodo en el cual la problemática aumentó. El mecanismo de Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres (AVGM) es una propuesta de política pública para garantizar la seguridad de las mujeres y las niñas, el cese de la violencia contra ellas y eliminar las desigualdades que particularmente viven y que se traducen en diversas formas de violencia. Este mecanismo no solo visibiliza la violencia hacia las mujeres y las niñas, sino también es una oportunidad para fomentar un trabajo interinstitucional coordinado para tratarla y erradicarla. Pero a pesar de su importancia, el mecanismo no ha logrado contener la violencia. Entre otras razones, algunas autoridades estatales y locales consideran que la AVGM es un mecanismo sancionador, una herramienta política y una intromisión de las entidades federales en sus esferas de jurisdicción. Por otro lado, en el ámbito social, la Covid-19 perjudicó la distribución de los alimentos a nivel mundial, evidenció la vulnerabilidad del mercado global y mostró la mala calidad con la que ciertas empresas producen. Ante el cierre de actividades para evitar aglomeraciones y la propagación del virus, un alto número de mercados alternativos, en los que la producción de agricultura urbana y periurbana se comercializa, fueron cerrados. A pesar de ello, la respuesta por parte de la sociedad organizada fue inmediata. Aquellos nodos de organizaciones no gubernamentales se preocuparon por acercar los alimentos a las zonas con poca producción en el medio urbano y las ciudades. El impulso a la agricultura urbana y la producción agropecuaria periurbana es urgente ante la expansión del modelo urbano, totalmente desvinculado de la producción sustentable de alimentos. Dicha producción tiene que darse con técnicas agroecológicas y orgánicas ante los problemas como el calentamiento global y las complicaciones de salud originadas por el uso de agroquímicos y pesticidas en la salud humana. Un punto trascendental para describir cómo la búsqueda por mejores técnicas para la producción de alimentos sin el uso de pesticidas es que el debate está abierto entre distintas instituciones encargadas de vigilar y garantizar la producción agropecuaria, así como por parte de la Secretaría de Salud federal. La agricultura urbana y periurbana crea relaciones de proximidad organizativa basadas en los recursos territoriales, de cooperación entre productores y consumidores que trascienden a lo rural, donde lo local adquiere protagonismo porque se crea y reproduce un sentido comunitario. Los casos de estudio demuestran cómo desde la autogestión y la participación responsable entre gobierno, productores, consumidores se genera impacto en el desarrollo local y en los costos de implementación de un mercado limpio y atractivo para la comunidad donde se están gestando redes de proximidad comercial y proximidad geográfica. En este mismo sentido, a través de un caso de estudio de los comerciantes del Tianguis de Zinacantepec, Estado de México, se identificaron los efectos y las respuestas que han surgido de los distintos grupos de vendedores con el propósito de contribuir a la formulación de políticas públicas encaminadas a afrontar la difícil situación que aqueja al mundo entero. Entre los hallazgos más significativos se encontró que ante la actual situación de emergencia se necesitan acciones urgentes que den respuesta a la crisis en todas sus dimensiones, pues la falta de alternativas de empleo formal significa el empeoramiento de las condiciones de vida de los comerciantes y sus familias, principalmente de los más vulnerados, que trabajan en condiciones precarias, sin capacidad de ahorro ni protección social y acceso a los servicios de salud pública. En la formulación de la ruta a seguir se deben considerar las estrategias de resiliencia que los diversos grupos de vendedores han puesto en práctica adaptándose a la llamada nueva normalidad: intercambio de mercancías, apertura de nuevos canales de venta, diversificación de mercancías y el fortalecimiento de los lazos comunitarios a través de la ayuda mutua, debido a que su reconocimiento es una forma de proponer soluciones equitativas, eficaces, bien focalizadas y que tengan en cuenta la capacidad y las necesidades de todos los comerciantes. En la definición del problema público es esencial reconocer que los impactos de la crisis se viven de forma diferenciada y que la capacidad de respuesta de los más afectados es limitada, por lo que se requiere de políticas públicas que estimulen el empleo formal y la economía local a fin de superar las consecuencias sociales y económicas de la crisis. Por último, está la dimensión política donde las acciones y omisiones del Estado mexicano frente a la pandemia por Covid-19 han dejado en evidencia que la realización de los derechos humanos es más frágil de lo que se sabía y que su violación se exacerba por la incapacidad de articular una adecuada estrategia para contener y mitigar los estragos que ha dejado y seguirá generando, no solamente en el ámbito de la salud, sino también en lo económico y social. Desde una perspectiva política, es importante no dejar de lado que este fenómeno social atravesará el marco del proceso electoral 2020-2021, mismo que es el más amplio en los últimos tiempos, ya que en las próximas elecciones se elegirán, según el Instituto Nacional Electoral (INE), 21368 cargos de elección popular, entre los que resaltan la renovación de 15 gubernaturas y la elección de 500 curules a la Cámara de Diputados. Es un arranque de año emparejado con la coyuntura electoral, en el que la población deposita mucha de su esperanza en que las autoridades logren controlar la pandemia por el Covid-19, que se ha expandido con los contagios y, lamentablemente, ha dejado un saldo letal de más de 150 mil decesos, y efectos negativos en la economía, que siguen sin dar atisbos de control. Se trata de una coyuntura electoral en la que tanto actores políticos como candidatos se involucran tratando de sacar el mayor provecho electoral, ya sea con clientelismo político-electoral, lealtades políticas hacia actores económicos o partidistas, entre otros, en la que se alienta el descontento social y que no parece tenga un alto, sino por el contrario, se exacerba para sacar la mejor tajada político-electoral, ya sea de grupo o partidista. Si atendemos a que lo importante es obtener votos sin importar cómo, es decir, cometiendo fraude a la ley, en aras de tener espacios de poder dentro de los espacios públicos, se muestra claramente cómo seguimos sin avanzar en fortalecer una democracia sólida y estable, en la que no se tenga que recurrir a la dinámica del clientelismo electoral vía utilización de programas públicos.

MANUEL LARA CABALLERO

Licenciado en Administración por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM); maestro en Estudios Sociales en la línea de investigación de Economía Social en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa, donde obtuvo la Medalla al Mérito Universitario. Doctor en Política Pública, concentración en Economía Pública, por el Tecnológico de Monterrey Campus Ciudad de México, donde realizó una estancia de investigación en la Harvard Kennedy School of Government, obteniendo Mención Honorífica. Profesor-investigador titular del Departamento de Procesos Sociales de la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores, Nivel 1, y es perfil deseable PRODEP. Sus líneas de investigación son: inclusión social, análisis, diseño y evaluación de políticas públicas y medición económica. Correo electrónico: m.lara@correo.ler.uam.mx.

RAÚL HERNÁNDEZ MAR

Doctor en Ciencias Sociales en la línea de investigación Sociedad y Territorio (2016), maestro en Políticas Públicas (2006) y licenciado en Política y Gestión Social (2004) por la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco (UAM-X). Actualmente, es profesor-investigador Titular del Departamento de Procesos Sociales en la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma, imparte clases en la licenciatura en Políticas Públicas de la UAM-Lerma y es profesor del Posgrado Integral en Ciencias Administrativas (PICA) en la UAM-Iztapalapa. Se especializó en temas relacionados con diseño, implementación y evaluación de políticas públicas, estudios metropolitanos y ambientales. Ha participado en diversos congresos, coloquios y seminarios, tanto nacionales como internacionales y ha publicado varios artículos relacionados con sus líneas de investigación, tanto en revistas nacionales como internacionales. Correo electrónico: r.hernandez@correo.ler.uam.mx.

MÓNICA ADRIANA SOSA JUARICO

Licenciada en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), y maestra en Estudios Urbanos por El Colegio de México. Actualmente se desempeña como Profesora-investigadora y Jefa del Área de investigación “Políticas Públicas, Economía, Sociedad y Territorio” (PPESyT), del Departamento de Procesos Sociales, División de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma. Sus principales temas de interés son el desarrollo económico local y regional, las políticas y la planeación regional y urbana. Actualmente participa en el proyecto de investigación “Análisis y evaluación de políticas públicas”. Correo electrónico: m.sosa@correo.ler.uam.mx.

GABRIEL PÉREZ PÉREZ

Doctor en Filosofía, con especialidad en Teoría Política por el Departamento de Filosofía del Derecho, Moral y Política de la Universidad Complutense de Madrid-España. Doctor en Ciencias Sociales en el Área de Relaciones de Poder y Cultura Política por la UAM Xochimilco, licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Profesor-Investigador Titular “C” de Tiempo Completo y Jefe del Departamento de Ciencias Sociales de la UAM-Cuajimalpa. Líneas de investigación: Estudios sobre la Ciudadanía y Calidad de la Democracia. Investigador Nacional Nivel 1, Miembro de la International Political Science Association (IPSA) y de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). Realizó una estancia de investigación como Profesor Invitado en la Libera Università Internazionale degli Studi Sociali Guido Carli di Roma (LUISS), en Italia, en el Departamento de Ciencia Política. Correo Electrónico: gpperez@cua.uam.mx.

ÓSCAR FLORES JÁUREGUI

Doctor en Ciencias Sociales y Humanidades por la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Cuajimalpa. Maestro en Administración Pública por la Facultad de Derecho de la Universidad Anáhuac México Norte y licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Universidad Iberoamericana en el plantel Santa Fe. Es Profesor-investigador de tiempo completo del Departamento de Ciencias Sociales en la DCSH de la UAM-Cuajimalpa. Sus líneas de investigación versan sobre la calidad de la democracia, las instituciones de rendición de cuentas y el desempeño de los presupuestos participativos. Pertenece al Sistema Nacional de Investigadores. Correo electrónico: oflores@.cua.uam.mx.

ROBERTO IVÁN PIEDRA ASCENCIO

Estudiante del Doctorado en Ciencias Sociales de El Colegio de Jalisco. Maestro en Políticas Públicas. Licenciado en Ciencia Política y Administración Pública. Líneas de investigación: políticas públicas, política social y administración pública. Correo electrónico: roberto.piedra10@gmail.com.

ALBERTO ARELLANO RÍOS

Profesor-Investigador en El Colegio de Jalisco. Doctor en Ciencias Sociales por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS). Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel II. Las líneas de investigación versan acerca de los gobiernos locales, políticas públicas y el análisis político. Correo electrónico: betoarellano14@hotmail.com.

LAURA VALENCIA ESCAMILLA

Es doctora en Ciencias Sociales con especialidad en Ciencia Política por la FLACSO- México. Especialista en Derecho Constitucional por el Centro de Estudios Constitucionales en Madrid, España. Realizó un diplomado en Derecho Parlamentario Comparado por la Universidad Iberoamericana, así como la maestría en Ciencia Política por la UNAM. Actualmente es profesora-investigadora titular C en la UAM-Xochimilco, coordinadora de la Licenciatura en Política y Gestión Social y forma parte del SNI del CONACYT. Sus líneas de investigación son: relación ejecutivo-legislativo; seguridad social y trabajo y partidos políticos y poder legislativo. Correo electrónico: lvalesc@correo.xoc.uam.mx.

RAÚL GARCÍA GARCÍA

Doctor en Ciencias Sociales y maestro en Ciencias de la Educación por la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo (UAEH). Licenciado en Trabajo Social en la Escuela Nacional de Trabajo Social (ENTS) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Es integrante del Sistema Nacional de Investigadores y cuenta con el reconocimiento PRODEP, además de ser integrante del Cuerpo Académico “Estudios en Trabajo Social” y socio fundador de la Academia Nacional de Investigación en Trabajo Social en la UAEH. Sus líneas de investigación son: pobreza y política social; organización comunitaria y prevención del delito. Correo electrónico: rgarcia@uaeh.edu.mx.

FELIPE DE JESÚS CENOBIO GARCÍA

Doctor y maestro en Estudios de Población y licenciado en Trabajo Social por la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo (UAEH). Su adscripción institucional es la Subdirección General de Prestación de Servicios de la Subsecretaría de Servicios de Salud de la Secretaría de Salud del Estado de Hidalgo. Líneas de investigación: demografía étnica, fecundidad adolescente y mortalidad por Covid-19. Correo electrónico: felipe.cenobio@gmail.com.

JOSÉ DOMINGO CASILLAS ENRÍQUEZ

Médico cirujano por la Universidad Autónoma “Benito Juárez” de Oaxaca, con especialidad en Medicina Interna en el Centro de Especialidades Médicas del Estado de Veracruz “Dr. Rafael Lucio” y con especialidad en Neumología por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Su adscripción institucional es la Subdirección General de Prestación de Servicios en la Subsecretaría de Servicios de Salud de la Secretaría de Salud del Estado de Hidalgo. Sus líneas de investigación son: medicina pulmonar y mortalidad por Covid-19. Correo electrónico: jdcasienri@hotmail.com.

JOSÉ JAVIER DE LA ROSA RODRÍGUEZ

Licenciado en Economía y maestro en Políticas Públicas por la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco. Doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Pompeu Fabra, Barcelona, España. Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales en la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma, integrante del Área de Investigación en Políticas Públicas, Economía, Sociedad y Territorio. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I. Correo electrónico: j.rosa@correo.ler.uam.mx.

ADRIÁN JAIR MONTAÑO FLORES

Estudió Filosofía en la Facultad de Estudios Superiores (FES) de Acatlán y actualmente es estudiante de la Licenciatura en Políticas Públicas en la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma. Cuenta con un diplomado en Administración y Gestión Municipal, impartido por la Universidad Anáhuac, y realizó una estancia de movilidad en la Licenciatura en Gestión y economía Ambiental de la Universidad de Guadalajara (UDG). Es miembro fundador del colectivo SUMATE (Sustentabilidad, Medio Ambiente y Trabajo en Equipo) y participa en el Comité Auxiliar de la Cuenca del Alto Lerma. Actualmente es coordinador regional del Diputado del IV Distrito Local de la LX Legislatura del Estado de México. Correo electrónico: 2163073294@correo.ler.uam.mx.

MIGUEL ADOLFO GUAJARDO MENDOZA

Economista por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM). Cursó la Maestría en Administración y Políticas Públicas del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Obtuvo el grado de Doctor en Políticas Públicas en CIDE en 2013. Fue profesor investigador del Laboratorio Nacional de Políticas Públicas del CIDE. Actualmente es Profesor Investigador de El Colegio Mexiquense. Sus líneas de investigación son: políticas públicas para la innovación tecnológica, desempleo tecnológico e innovación disruptiva. Correo electrónico: mguajardo@cmq.edu.mx

ALMA PATRICIA DE LEÓN CALDERÓN

Doctora en Ciencias Sociales por la UAM-Xochimilco, maestra en Estudios Regionales por el Instituto Dr. José María Luís Mora, licenciada en Economía por la Universidad Autónoma de Zacatecas y licenciada en Derecho por la misma Universidad. Es Nivel I del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) y cuenta con Reconocimiento al Perfil Deseable (20202023). Desde 2016 es profesora-investigadora en la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la UAM-Lerma. Actualmente es jefa del Departamento de Procesos Sociales. Sus líneas de investigación son: análisis y evaluación de políticas públicas, interacciones y tipos de capital social, análisis de redes sociales enfocadas al estudio de políticas públicas y región y procesos de redes de flujo. Correo electrónico: a.deleon@correo.ler.uam.mx.

RYSZARD EDWARD ROZGA LUTER

Doctor en Ciencias Económicas por la Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Varsovia, con especialidad en Desarrollo Económico Regional y Urbano. También terminó las especialidades en la Planeación Regional en la Escuela Superior de Planeación y Estadística en Varsovia, Polonia, y en Cartografía Automatizada en la Facultad de Geografía de la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEM). Profesor-investigador en el Departamento de Procesos Sociales, División de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma, anteriormente en la División de Ciencias y Artes para el Diseño, Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco y la Facultad de Planeación Urbana y Regional de la UAEM, con la cual sigue colaborando. Profesor del Seminario de Economía y Administración de la Ciencia y Tecnología, División de Estudios de Posgrado, Facultad de Economía, UNAM. Líneas de investigación: desarrollo económico regional y urbano, problemas territoriales de innovación, economía regional del conocimiento. Correo electrónico: r.rozga@correo.ler.uam.mx.

ROBERTO CARLOS CONTRERAS ENTZANA

Licenciado en Políticas Públicas por la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Lerma. Cursó los siguientes diplomados: Políticas Públicas y Evaluación en su edición IX en el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE); diplomado de Transformación Digital en las organizaciones del Centro de Investigación e Innovación en Tecnologías de la Información y Comunicación (INFOTEC); y diplomado en Big Data por la Universidad Anáhuac. Actualmente es subdirector de Gobierno Digital del Municipio de Huixquilucan. Sus líneas de investigación son: análisis, diseño y evaluación de políticas públicas, gobierno electrónico y transformación digital. Correo electrónico: roberto.contreras@huixquilucan.gob.mx.

MÓNICA INÉS CEJAS

Profesora-investigadora del Departamento de Política y Cultura en la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco. Actualmente es coordinadora del Doctorado en Estudios Feministas. Doctora en Estudios Internacionales y Culturales por la Universidad Tsuda de Tokio, en Japón. Tiene una Maestría en Estudios de Asia y África por el Colegio de México y otra en Estudios Internacionales y Culturales por la Universidad Tsuda, es también licenciada en Historia por la Universidad Nacional de Luján (Argentina). Sus líneas de investigación son: mujeres, nación y ciudadanía, activismo desde la cultura, movimientos de mujeres y políticas de género en Sudáfrica, feminismos en África y políticas de la memoria. Correo electrónico: uamxmcejas@gmail.com.

LILIANA LÓPEZ LEVI

Profesora-investigadora del Departamento de Política y Cultura de la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Xochimilco. Licenciada, maestra y doctora en Geografía por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Sus líneas de investigación son imaginarios y territorios; espacio urbano; cultura política; vulnerabilidad y desastres. Correo electrónico: llopez@correo.xoc.uam.mx.

ANGÉLICA ROSAS HUERTA

Doctora en Ciencias Sociales con especialidad en Sociedad y Territorio por la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM). Actualmente es profesora-investigadora del Departamento de Política y Cultura de la UAM-Xochimilco, cuenta con el Nivel I del Sistema Nacional de Investigadores. Ha coordinado y participado en diversas investigaciones nacionales e internacionales sobre temas vinculados con la gestión del cambio climático y evaluación de programas públicos y agencias estatales. Correo electrónico: anrosas@gmail.com.

SILVIA IVETH MORENO GAYTÁN

Posdoctorante del Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias (CRIM), Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Asesorada por el Dr. Héctor Ávila Sánchez. Candidata SNI. Doctora en Ciencias, Desarrollo Rural por el Colegio de Postgraduados, Campus Montecillo, y maestra en Ciencias y Desarrollo Rural por la misma casa de estudios. Licenciada en Geografía Humana, UAM-Iztapalapa. Las últimas investigaciones se centran en destacar las prácticas y estrategias que la sociedad organizada y asociaciones civiles gestionan y autogestionan para generar alternativas alimentarias; sistemas agroalimentarios, agricultura urbana y relaciones campo-ciudad. Correo electrónico: morena.05.yo09@gmail.com.

JULIETA MARTÍNEZ CUERO

Doctora y maestra en Estudios Sociales en la línea de Economía Social, por la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. Ha realizado dos estancias posdoctorales, una en el departamento de Antropología Social y Cultural de la Universidad Autónoma de Barcelona y la otra en el Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. Se ha especializado en estudios sobre pobreza en México atendiendo zonas rurales con bajos índices de desarrollo humano y alto grado de rezago social. Correo electrónico: j.martinezc@correo.ler. uam.mx.

ANDREA GONZÁLEZ PALMA

Estudió la licenciatura en Políticas Públicas en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma (UAM-L). Entre los temas de su interés se encuentran los relacionados con la economía social y el análisis de problemáticas sociales desde un enfoque territorial. Durante su paso por la UAM participó en los proyectos de evaluación sobre Educación Cívica, en el municipio de Valle de Bravo, del Sector Agropecuario en el municipio de Zontecomatlán de López y Fuentes en el Estado de Veracruz. Correo electrónico: andigonza06@gmail.com.

RAÚL FIGUEROA ROMERO

Es licenciado en Ciencia Política por la UAM-Iztapalapa, con mención honorífica. Licenciado en Derecho por la UAM-Azcapotzalco. Maestro en Estudios Sociales por la UAM-Iztapalapa. Doctor en Estudios Sociales con especialidad en Procesos Políticos (Ciencia Política) por la UAM-Iztapalapa. Trabaja temas de democracias, calidad de la democracia, sistemas electorales, sistemas de partidos, Estado de derecho, derecho constitucional, derecho electoral, derechos humanos, derecho-política y políticas públicas. Actualmente es miembro del SNI Nivel 1 y profesor-investigador titular C en la UAM-Lerma en el Departamento de Procesos Sociales. Correo electrónico: r.figueroa@correo.ler.uam.mx.

NANCY PAOLA DÁVILA FISMAN

Doctora en Estudios Sociales en el área de concentración de Procesos Políticos en la Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Iztapalapa. Maestra en Derecho con área de especialización en Filosofía del Derecho y Licenciatura en Derecho en la Universidad Nacional Autónoma de México en la Facultad de Derecho. Actualmente es profesora-investigadora del Departamento de Derecho de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de la UAM-Azcapotzalco. Correo electrónico: paolafisman@gmail.com.